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中央一号文件预示粮食安全战略将发生重大调整

2016-12-28 09:43:22 来源:中国网 作者: 编辑:汤琴

  □ 粮食生产过剩与供需缺口加大并存,说明已不能简单地用“粮食生产总量自给”的概念,来审视中国的粮食安全问题了。

  □ 保证粮食品种结构、品质安全将成为今后一段时期内中国粮食安全战略的重点。

  □ 随着农业供给侧结构性改革的深入,中国农业支持政策的重点将从价格支持,转向生产者支持和农业综合服务支持。

  中央经济工作会议结束后,一年一度的中央农村工作会议于12月19-20日在北京召开。农业供给侧结构性改革是本次会议讨论重点,会议通过了《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能的若干意见(讨论稿)》,按照近年惯例,该文件将成为2017年中共中央1号文件,文件预示着中国的粮食安全战略将发生重大调整。

  01 粮食安全内涵的变化

  长期以来,中国粮食安全最主要的内涵是“粮食自给”。2008年《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》中提出保证中国粮食安全的目标是粮食自给率需维持在95%以上。之后,国际、国内粮食市场供需关系发生巨大变化,国内农产品成本激增,导致粮食进口量(主要是大豆)激增。无论如何计算,95%的粮食自给率的目标实际上已经不可逆转地被突破了。在此形势下,中央对粮食安全战略目标做出了调整,2013年中央农村工作会议上提出:“要依靠自己保口粮,集中国内资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”这一新的粮食安全战略目标也被写进了2014年中央1号文件。这就是说“粮食自给”的涵义变为“谷物基本自给”,粮食安全的内涵是“口粮绝对安全”,这也可以理解为“口粮自给”是中国粮食安全的底线。

  自2004年以来,中国的粮食产量连续12年增产,粮食总产量从4亿吨,越过5亿吨,2013年突破了6亿吨。与此同时,供需缺口也在加大,以大豆、玉米为主要品种的进口粮大增,到2015年,粮食净进口量达到2.2亿吨。而令人费解的现象是国内粮食库存量也同时激增。据有关部门透露,中国目前的粮食库存已经超过了3亿吨,库存消费比高达45%,远远高出国际通行的20%左右的库存消费安全线(中国作为一个大国,从国际战略安全角度,通常认为中国的库存消费安全线在25%左右比较合适)。供需缺口加大和粮食生产过剩并存,这种悖论的深层次原因是粮食生产结构出现了问题。也就是说,市场需要的粮食品种供给不足,而市场不需要的粮食还在拼命生产。这说明已经不能再简单地用“粮食生产总量自给”的概念,来审视中国的粮食安全问题了。

  本次中央农村工作会议在粮食安全战略上的重大转变是:“从主要满足‘量’的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足‘质’的需求转变”。目前农业供给侧结构性改革的重点是“要在确保国家粮食安全基础上,着力优化产业产品结构”。这就是说,其表现是当前中国粮食安全问题不是在“量”上(今年结束粮食产量12年连增的态势已成定局),而且在“质”上,特别是农产品产出结构上,保证粮食品种结构、品质安全将成为今后一段时期内实施粮食安全战略的重点,这也是实施农业供给侧结构性改革的主要内容。

  02 当前粮食品种结构的核心问题是“玉米”

  自2004年以来,中国玉米产量持续大幅度增长,从2003年的1.15亿吨上升到2015年的2.24亿吨,翻了近一番,是“三大谷物(稻谷、小麦和玉米)”中增长最快的,持续大幅增长的原因有三:

  一是饲料粮需求大增。进入新世纪以来,随着生活水平提高,人们的膳食结构发生了很大的变化。主要表现之一是对肉蛋的消费需求比重增加,对口粮消费需求降低。肉蛋消费需求增加刺激了饲料用粮的需求。1995年,在粮食总消费中口粮占60%以上,饲料用粮占28%。而到了2012年,饲料用粮比重已提高到38%,接近于口粮消费需求。饲料用粮需求的大幅增加,直接刺激了最主要的饲料用粮—玉米的种植。此外,玉米还广泛用于淀粉、酒类加工和燃料乙醇生产,玉米的工业用粮需求增加进一步刺激了玉米的种植。

  二是进口大豆冲击对玉米的传导。根据2001年中国加入WTO的协议,对进口大豆实行3%的单一关税,且无关税配额。这就使得中国的大豆种植业直接面对国际市场的激烈竞争。美国、巴西、阿根廷等新大陆国家,大豆种植的成本优势十分明显,且其大豆品种的含油量也较国内大豆要高。结果导致国内大豆种植业全面溃败,大豆播种面积大幅下降。由于大豆种植与玉米种植有很强的替代性,放弃大豆种植的豆农纷纷转种玉米,导致玉米播种面积大幅上升。

  三是临储政策的作用。国家为了保证农民种植收入不下降,平抑玉米价格,自2008年起,国家在玉米主产区(东三省和内蒙古)实行临时收储政策,即当玉米市场价格过低时,委托中储粮以临时收储价格收购玉米,当到玉米市场价格过高时,委托中储粮向市场抛售玉米。这本是一种临时支持农业政策。但自2011年以来,国际粮食价格进入下降通道,加上玉米种植大国巴西、阿根廷货币大幅贬值,进口玉米价格大幅下降,对国内玉米市场形成了很大冲击。为了保护农民种粮的积极性,中储粮等国家粮食企业不得不连续几年,以高于市场价格的临储价向玉米种植户敞开收购,临时收储不“临时”了。由于临储价高于市场价,农户更愿意向国家粮食企业卖粮,导致民营粮商和粮食加工企业处于无粮可收的境地。有了临储价托底,玉米种植户只盯着国家临储价种粮,将玉米的市场风险转嫁给中储粮。在玉米种植近乎于无市场风险的情况,农户有不断扩大玉米种植的倾向,市场价格信号引导农户种植的作用完全失灵。

  市场价格信号的失灵,所付出的代价:一是国内玉米市场价格与国内市场价格“倒挂”现象严重。国内玉米价格已突破了配额内的关税保护防线(配额内关税为1%),配额外的关税保护防线(配额外关税为65%)也岌岌可危。二是玉米库存“爆仓”。据有关部门透露,目前玉米库存到达2.7亿吨,已经超过了中国玉米一年的消费总量,东北三省粮仓一度全线告急。

  03 化解之道及难点

  农产品结构调整总思路是农业供给侧结构性改革。具体到玉米,中央今年采取政策主要包括:一是临储政策退出,实施“市场化收购”加“补贴”的模式;二是区域调整政策,引导“镰刀弯地区”农户退出玉米种植。以上两项玉米种植结构调整的重磅政策,今年上半年才推出,具体效果如何,还有待观察。这两项政策造成影响最大的粮食种植大户,特别是在广袤的“镰刀弯地区”,粮食种植大户不种玉米,转种其他国家鼓励种植的作物,谁能保证他们不亏本。从媒体的有关报道来看,今年玉米种植户收入下降是一个普遍的现象。因此,如何在农产品种植结构调整过程中,保证种植大户的收入不下降,是本轮农产品结构调整的难点。

  可以预期的是,随着农业供给侧结构性改革的深入,中国农业支持政策的重点将从价格支持,转向生产者支持和农业综合服务支持,从以“黄箱”政策为主,转向以“绿箱”政策为主。通过农业支持政策的改革,以渡过农产品结构调整的难关,保证中国粮食安全新战略的实现。

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