粮食安全是“国之大者”。2024年中央一号文件强调，“确保国家粮食安全”是做好2024年及今后一个时期“三农”工作的底线。面对粮食产销区发展不平衡状况，如何“抓好粮食和重要农产品生产”，此次中央一号文件在中央经济工作会议和中央农村工作会议的基础上，再次明确提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，这是继中央财政对主产区纵向利益补偿机制后的又一重大制度创新，是推动形成“纵横双轮驱动”利益补偿体系的重要战略部署，也是新时期保障国家粮食安全和经济安全的关键举措。

粮食主产区是国家粮食安全的重要保障

党的十八大以来，我国深入推进粮食安全重点领域改革，全面落实粮食安全党政同责，全面加强粮食生产能力建设，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住18亿亩耕地红线和粮食安全底线，有效实现谷物基本自给和口粮绝对安全。2023年，我国粮食总产量13908.2亿斤，粮食播种面积17.85亿亩，粮食产量实现二十年连丰，连续9年站稳1.3万亿斤台阶，人均粮食占有量超过490公斤，高于国际公认的400公斤安全线。

粮食主产区不断压紧压实粮食生产责任，扛起重要粮食产区使命担当，成为保障国家粮食安全的“压舱石”。2014年至2023年间，我国粮食增产1115.24亿斤，其中内蒙古、河南、黑龙江和山东均贡献了近十年粮食总产增幅的10%以上。2023年，主产区13省（自治区）粮食产量高达10834.2亿斤，其中黑龙江、河南、山东粮食产量分别为1557.6、1324.9和1131.1亿斤，主产区省均粮食产量达833.4亿斤。

粮食产销区要统筹谋划粮食安全和经济安全

党的二十大报告提出，全方位夯实粮食安全根基。2022年中央一号文件明确，切实稳定和提高主销区粮食自给率。新发展阶段需要完善全方位的粮食安全保障体系，不断强化国家经济安全保障，重点是要处理好两对关系。

一是粮食产销区要协调好粮食生产和经济发展的关系。2019年至2023年，粮食主产区产粮占全国比重78.42%，主销区占比为4.28%。统计数据显示，2022年主产区人均粮食产量是主销区的近7倍，但人均GDP却不及主销区的三分之二。主产区不仅需要持续投入大量耕地、水、人力以及生态资源用于粮食生产，而且地方财政每年需要额外支出用于补贴粮食生产。

二是粮食产销区要处理好粮食增产和农民增收的关系。基于粮食经济视角，主产区为我国粮食安全做出了巨大贡献，主销区则成为国家粮食政策的直接受益者；基于区域发展视角，主产区与主销区经济发展差距不断扩大，区域经济发展不平衡问题凸显。由于粮食具有准公共产品性质，国家需要确保粮食数量、质量以及粮价稳定，需要保障国家粮食产业链供应链安全。因此，从根本上改变农民种粮比较收益偏低现状尚需进一步完善利益补偿机制，妥善处理好产销区利益关系。

探索省际横向补偿机制是推动产销区一体化发展的现实选择

党的二十大报告明确要求，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。探索省际横向利益补偿机制是健全主产区利益补偿机制的重要组成部分。

粮食产销区具备省际粮食全产业链协作基础。各地粮食产销协作已在部分省市进行了一定的实践探索。比如，浙江省政府核拨2.5亿元资本性补助用于扩股重组黑龙江绿农集团，并依托该集团在东北建成300万亩、30亿斤的粮源基地；福建与粮食主产区共建粮食生产基地、仓储设施、加工园区、营销网络，助推主产区从“卖原粮”向“卖产品”“卖服务”转型；广东与黑龙江共同打造“一片水田每年产两造水稻和一造马铃薯轮番种植”的“稻稻薯”模式；北京与黑龙江、吉林、河南、河北、山东等7个粮食主产区已建立了良好的粮食产销合作关系。

省际横向补偿是中央财政转移支付的重要补充。2023年，中央财政下达农业相关转移支付2115亿元，向实际种粮农民发放100亿元一次性补贴用于支持春耕生产。尽管中央财政转移支付有效缓解了主产区财政压力，但无法从根本上扭转粮食大县财政穷县格局。在此背景下，亟须深入探索粮食产销区省际横向利益补偿机制，缩小产销区粮食与非粮产业的收益差距，提高主产区农民粮食生产效益和种粮积极性，减轻主销区持续推动农民种粮的压力。

探索粮食产销区省际横向补偿机制是新阶段谋求协同发展的重要创新。探索省际横向补偿机制是实现产销区协调发展的关键举措，也是积极应对全球粮食安全问题的重大部署，应在坚持“谁受益、谁补偿”原则的前提下，实现三个重点任务的突破。

第一，加快推进粮食产销区省际横向利益补偿试点工作，创新产销协作新模式。鼓励产销区主动相互对接，创建“一对一”或“多对一”产销合作方式，创新打造粮食“飞地”、协作产粮、异地育种等多种协作模式，加快“卖原粮”向“卖产品”、“普通粮”向“生态粮”、“大粮仓”向“大厨房”转型升级，推动形成产销区优势互补、协调联动以及高质量融合发展新格局。

第二，逐步构建和优化纵横双向利益补偿协调机制，实现双轨并行和成效叠加。综合衡量粮食产销区粮食保障能力和经济发展水平，构建省际粮食流通指标交易市场化数字平台，科学制定粮食产销区省际横向利益补偿标准，加快探索和建立相对完善的省际横向利益补偿机制，充分发挥中央财政纵向补偿和省际横向补偿“双轮驱动”协同联通作用，推动稳粮增收双赢发展。

第三，继续压紧压实产销区粮食安全生产责任，切实稳定和提高粮食自给率。构建省际横向补偿机制并不意味着主销区可以放松粮食安全责任。相反，主销区更应发挥粮食深加工、粮种研究等方面优势，推动形成产销区粮食产购储加销全产业链一体化新发展格局。主产区也要加紧推深做实粮食资源优势向经济发展优势转化，加速推进“输血型”向“造血型”转变，加快推动粮食大省向粮食强省转型。

（作者单位：浙江农林大学生态文明研究院，浙大城市学院幸福城市研究院）