粮食是基本民生商品，粮食安全关系到宏观经济运行、社会和谐稳定以及国家独立发展，是实现国家总体安全的重要基础。习近平总书记强调，“解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事”“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮”。中国作为拥有十四亿人口的大国，紧绷粮食安全这根弦在任何时刻都不可放松，立足国内保障粮食供给，必须时刻将饭碗牢牢端在我们自己手中。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》将粮食安全问题置于突出位置。李克强总理在2021年《政府工作报告》中再次明确牢牢把住粮食安全主动权的重要意义。今年是“十四五”开局之年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），进一步明确提出提升粮食安全发展能力，实施粮食安全战略的重要规划与远景目标，充分体现了我国粮食安全政策的连贯性与一致性。

“十三五”时期，我国粮食产量连年稳定在1.3万亿斤以上，连年丰收、库存充实、供应充裕、市场稳定，粮食安全形势持续向好，为经济社会健康发展奠定了充裕的物质基础。去年，新冠肺炎疫情对全球粮食生产和供应造成全面冲击，我国政府迅速启动粮食应急措施，保障农民持续生产，推进粮食加工企业复工复产，使我国粮食生产有条不紊，实现“十七连丰”。2020年全国粮食总产量为13390亿斤，比上年增加113亿斤，增长0.9%，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上。粮食和重要农副产品的稳定生产与有序供给为确保国家粮食安全提供了坚实支撑，也为社会和经济的平稳运行提供了基础保障。需要关注的是，虽然我国主粮基本自给，粮食和重要农副产品供给保障较为有力，但在我国粮食刚性需求增长与资源环境及生产硬性条件约束长期并存的状态下，我国粮食供求紧平衡的态势在未来一个时期内仍将持续。耕地保护压力大、种量规模效益低、科技创新能力不足等仍为制约因素。总体来看，我国粮食安全基础还不够稳固，存在的短板仍需攻克，安全形势依然严峻，保障任务仍然艰巨。

粮食安全面临的挑战与潜在风险

2020年至今，新冠肺炎疫情、自然灾害、极端气候等突发事件极大冲击了全球粮食供应链，世界粮食供求安全系数达到30%，远高于17%~18%的安全警戒线水平。全球化进程不断深入，叠加新冠肺炎疫情持续蔓延，全球地缘政治、经济、科技、能源、军事等格局都将处于不断调整中。同时，近年极端天气气候、大范围自然灾害频发可能再次对全球粮食安全造成一定冲击。上述因素加剧了未来粮食不安全预期与供需的不确定性，给我国粮食安全带来新的潜在风险。

新中国成立以来，我国在提高粮食安全方面虽然已经取得举世瞩目的成就，实现了用占世界不足10%的耕地、6%的淡水资源，养活了占世界近20%人口的奇迹。但我国的粮食安全还没有突破“紧平衡”与“弱安全”形势，粮食生产在高成本、低收益状态下运行，部分粮食品种自给率还很低，在资源环境及生产硬性条件约束下，很难满足城镇化进程加快、人民生活水平不断提高、饲料及工业用粮预期的增长需求。未来，粮食供需矛盾的进一步凸显，将给我国粮食安全带来更大的挑战。

实施粮食安全战略需要顺应新时期发展的新形势。如今，中国已进入“十四五”时期，构建新发展格局的目标是实现高水平的自立自强，这对我国粮食安全提出更高要求。“十四五”时期，抓好粮食生产，严守耕地红线，强化科技支撑，改革收储制度，开展节约行动，拓宽国际合作，确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足，坚决稳住粮食安全基本盘，巩固提升粮食安全综合发展能力，是当前及今后一个时期实施国家粮食安全战略的重中之重。

统筹规划粮食生产能力

当前我国粮食的生产和消费之间尚存在一定的缺口，大豆、玉米产需缺口较大，对进口依赖程度较高，特别是大豆近年来对外依存度在80%以上。通过立足国内资源，夯实粮食生产基础，优化粮食生产结构，统筹规划粮食生产能力，牢牢把握粮食生产主动权，可以更好地提高粮食和重要农产品的供给保障能力，提升国家粮食安全的整体水平。

首先，抓好粮食生产环节，合理规划区域性农产品布局，稳定增加粮食播种面积和产量，提高农产品质量与生产效率。将稻谷、小麦、玉米三大主粮生产作为粮食发展和保障安全的重点，加强三大主粮生产能力建设及粮食主产区建设，保持三大主粮良好发展势头。以创新为动力，进一步加强粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，促进提高农业现代化水平。其次，综合考虑我国农产品供需现状及自给情况，统筹规划，实施分品种生产保障策略，在巩固和发展三大主粮的基础上，适当提高大豆、玉米等对进口依赖程度高的粮食作物的种植面积，提升粮食整体的自给能力。最后，提高强农惠农政策力度，完善各项补贴政策，完善农村基础设施和公共卫生服务水平，促进粮食生产与乡村振兴战略进行有效衔接，使农民收益稳步提高，生活质量持续提升，充分调动粮食生产积极性，确保各地区完成粮食生产指标任务。

加强耕地保护与质量提升

耕地是稳定并提高粮食生产能力，确保粮食安全的根本。据《全国土地整治规划(2016—2020年)》指出，“十三五”期间因生态退耕、农业结构调整、建设占用等预计耕地面积将减少约7000万公顷。此外，我国高等级优质耕地占比较低，中、低等耕地面积占较大比例，《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，我国一至三等的耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积的31.24%；评价为四至六等的耕地面积为9.47亿亩，占耕地总面积的46.81%；评价为七至十等的耕地面积为4.44亿亩，占耕地总面积的21.95%。随着人民生活水平与质量不断提高，城镇化率持续提升，我国粮食刚性需求将进一步增加，这给我国本就十分紧缺的耕地资源继续增压。

保护有限的耕地，提升耕地质量，为土地赋能对稳定提高粮食综合生产能力具有决定性作用。习近平总书记强调“要扛稳粮食安全的重任，稳步提升粮食产能，全面压实耕地保护责任，推进高标准农田建设，坚决遏制各类违法乱占耕地行为”。坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线和15.6亿亩永久基本农田控制线，遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，确保只增不减。加强规范耕地占补平衡管理，严格核实从严认定，严禁发生占优补劣、占水田补旱地。

《纲要》提出，要建成10.75亿亩集中连片高标准农田。截至去年我国已累计建成8亿亩高标准农田，还需完成2.75亿亩建设任务。实施新一轮的高标准农田建设工程，要以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，提高投入标准和建设质量，推进水利改造，实施精细化管理，提升土地的肥力，严格控制污染，促进传统耕地向标准农田转变，打造国家粮食安全产业带，形成10.75亿亩集中连片高标准农田。同时，地方政府建立相应的激励和约束机制，确保建成的高标准农田有效用于粮食生产，促进粮食产能提高。

特别是要切实保护好东北珍贵稀有的黑土地，习近平总书记强调，“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好，使之永远造福人民”。东北地区黑土地产出的粮食总产量占全国的1/4，商品粮占比1/3，但几十年来的高产如今已对黑土地的肥力造成一定透支，必须开展保护性耕作，加强黑土地保护和地力恢复。

强化科技与装备支撑

强化科技装备支撑，推进核心技术攻关，提高粮食单产能力与生产效益。2020年全国农作物耕种收机械化率达到71%，较上年提升1个百分点，距离《纲要》提出将农作物耕种收综合机械化率提高到75%的目标，还差4个百分点。我国在水土资源约束更为严格的条件下，提高粮食综合生产能力的根本出路在于科技创新。我国农业科技在节水灌溉、机械装备、良种培育等方面，与发达国家还存在一定差距，一些薄弱环节必须突破。需要加大扶持农业机械化发展的政策力度，进一步增强农业科技与装备支撑，并继续推进“卡脖子”的核心技术攻关。

强化节水灌溉、农机装备等农业基础研究，推进大中型灌区节水设施改造与节水灌溉骨干工程建设，创新节水灌溉管理制度，实施精细化管理，促进水资源高效节约利用。同时，重点突破工艺材料、关键作业装置等技术瓶颈，开发智能化、精细化、复合型农业机械与装备，提高农作物耕种收综合机械化作业效率和智能化水平。

我国种业核心技术创新力不足，特别是在种质资源挖掘、技术创新应用等方面的短板亟须补齐。一是做好种质资源的普查和保护工作，开展种质资源的收集、检测与鉴定，挖掘一批优质种质基因资源，纳入现代化种质资源库；二是加快推进产学研、农教科深度结合，打破部门、区域、学科界限，建立协同创新机制，提高基础研究实力，加大对育种基础性研究和重点育种项目的支持力度；三是推进第二次绿色革命，综合应用现代育种技术推动粮食种源的良种良法核心技术攻关，促进生物育种产业化应用，提升良种自主可控能力；四是加快育种基地和种子库的现代化建设，加强种质资源保护与高效利用，确保粮食种源安全。

提高粮食储备调控能力

粮食储备应承担起平抑粮食市场价格、平衡市场供需及保障应急供应的多重社会与经济职责。近年来，我国成品粮储备能力不断增强，但部分地区的粮食储备库“软硬件”设施建设水平均比较落后，未能达到国家储粮要求标准，不能满足在突发事件发生时成品粮大规模快速入库、出库的应急调度需求，给我国粮食安全带来了潜在隐患。本次疫情防控暴露出我国在粮食应急保障中的短板问题，主要体现在部分地区粮食储备仓容、粮食储备调控能力不足、应急响应不够灵敏等方面。

要把现代粮食储备体系建设，提高粮食储备调控能力作为保障粮食安全、应对突发事件及市场风险的有效手段。2020年5月11日《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出要加强国家经济安全保障制度建设，构建国家粮食安全和战略资源能源储备体系。《纲要》也明确提出改革完善中央储备粮管理制度，提高粮食储备调控能力。

首先，粮价是百价基石，粮价的调控应遵循相机决策原则，托市收储应统筹政策与市场化收购并举，遵循不同区域、农作物与市场波动的规律，以价格形成机制倒逼政策性收储变革；其次，建立重要农产品的商业储备补充调节机制，加强主要进口农作物与全球粮食供应链上主要供给方的链接与合作，作为国家粮食储备的补充，以提升商业储备的调节与保障功能；再次，通过财政补贴、政策支持、适当放宽收储条件，引导并鼓励更多农户和粮食企业参与到粮食储备环节中，发挥民间与企业储备的主体责任，逐渐将以国家作为储粮主体的储备结构，转变为以国家储备、企业储备、农户储备为多元主体的均衡储备结构；最后，完善储备软硬件配套，加强储备信息动态监测。一方面，尽快完善设施落后陈旧的粮食储备库的基础设施与仓容设备改造升级，在确保政府优先使用权的前提下，可以吸纳社会资本力量，采取入股投资形式，共同进行粮食储备设施的建设与改造升级。另一方面，通过引入大数据、人工智能、物联网等先进技术，逐步建立全国粮食储备信息管理系统，对各省区粮食库存量、动用量、储粮品种、库存天数等信息进行动态监测与有序共享，实现储备粮“可见、可控、可调”，消除管理盲点，提升管理智能化水平，并在发生突发事件时，可通过信息平台进行迅速动员，采取高效的应对措施。同时，通过信息系统的数据，可形成农户粮食储备、企业商业储备和政府储备的云端联合库，进而实现联合保供，提高粮食储备总体效能，提升粮食管理及调用效率，更好地发挥其调节供需、平抑价格、应急保供等功能。

实施“节约粮、降损耗”行动

根据中国农业科学院估算，每年我国粮食全产业链总损耗量高达12%。餐饮浪费规模触目惊心，《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，我国城市餐饮业仅餐桌食物浪费量就有1700万至1800万吨，相当于3000万至5000万人一年的食物量。同时，每年在收储、运输、加工等环节，粮食损耗量达700亿斤以上。“十四五”时期保障粮食安全，在提升粮食综合生产能力的同时，必须实施节约粮食与降低各环节损耗行动，全面降低粮食全产业链的无谓损失。

杜绝粮食浪费行为，要综合运用法律、行政、宣传教育等手段，形成厉行节约的长效机制。我国法律均对厉行节约，反对浪费有相关明确规定。以现有法律为基础，还要建立起杜绝粮食浪费现象的可操作的防范、监督、惩罚规范，并设立相应的监督举报机制，对于社会上浪费粮食的典型案例进行曝光，对于个人的浪费行为，用人单位及企业可实施浪费粮食的处罚通报，并给予一定的资金处罚。同时，要在全社会营造浪费可耻的社会氛围，树立粮食安全的危机意识、忧患意识，培养节约粮食的习惯。特别要注重对孩子的“饮食教育”，学校做好引导，家长做到言传身教，在学习与日常生活中培养学生的节俭意识。

高效节约粮食不仅要杜绝餐桌浪费现象，还需减少从粮食播种、收割、存储、加工、运输到消费全过程各环节的粮食损耗。其一，在粮食生产环节中，要通过培育优质品种，改善种植栽培技术，提高耕作机械化水平，推进绿色标准化生产，节约种用粮的损耗与粮食单产能力；其二，在粮食仓储环节中，通过应用新工艺、新技术、绿色环保新装备对陈旧老化的危仓老库进行改造升级，改善粮食储存条件，减少因虫霉鼠雀造成的粮食损耗；其三，在粮食加工环节中，通过促进粮食产业科技创新与粮食加工转化深度融合，提高粮食加工技术，推进粮食加工向专业化、高效化的绿色方向发展。此外，在粮食运输环节中，完善现代粮食物流体系建设，加快现代化物流基础设施建设，提高我国粮食运输专业化水平，使粮食装卸、转运、存储流程衔接紧密，实现运输环节的无缝对接，减少粮食在运输过程中的损耗。

积极开展重要农产品国际合作

进口粮食既是保障我国粮食供给的重要手段之一，也是影响粮食安全的因素之一。虽然我国谷物自给率已超95%，基本实现了谷物自给、口粮安全的目标，但我国粮食供求结构性矛盾仍然存在。近年来，我国大豆和玉米两大粮食品种存在结构性短缺，2020年市场价格开始直线上升。大豆和玉米的主要出口国为美国、巴西、阿根廷等国，受全球疫情和贸易摩擦影响，去年，我国在进口大豆和玉米上付出了高昂的成本。我国对大豆的需求快速增长，近10年每年增加650万吨，总需求量约占全球的30%，而我国大豆对外依存度长期超过80%。资源、政策及产业因素等导致大豆主要依赖进口。中国有限的耕地资源无法同时满足谷物和植物油的市场需求，为了实现谷物基本自给、口粮绝对安全的粮食安全底线，进口大豆和植物油是必然选择。“十三五”期间，尽管我国连续5年增加大豆种植面积、提升大豆产量，但仍不能满足国内饲料生产对大豆的需求。我国每年进口大豆均在8100万吨以上，2020年进口量达到10033万吨。另外，随着人民生活质量的不断提高，饮食结构发生改变，对肉、蛋、奶的需求提高，导致对作为饲料粮的玉米进口量也明显增加。据中商产业研究院数据库显示，2020年中国玉米进口量为1130万吨，同比增长135.7%。

我国粮食供求结构性矛盾决定了保障粮食安全需要在一定程度上依赖国际粮源渠道，通过打造我国参与粮农领域国际合作的竞争新优势，利用好国内国际两个市场、两种资源，以国际循环提升国内循环的效率和水平。第一，从中期来看，我国仍需从国外进口大量的大豆、玉米等农产品，而进口的渠道主要集中于美国、巴西、阿根廷等国，贸易摩擦势必会对进口造成影响，甚至威胁到我国粮食安全，必须加快推动进口来源与渠道多元化，并维护国际粮食物流通道，为我国进口粮食获取提供更加可靠稳定的海外供应链保障。第二，促进中国企业“走出去”，提高农产品的质量、效益和国际竞争力。通过培育国际大粮商和农业企业集团，提高企业整合粮食收购、运输、储存等供应链各环节的综合实力，促进中国粮食企业在全球粮食市场的影响力和竞争力提升，从而在全球粮食市场获得更高的主导权。第三，积极参与全球粮农治理、粮食贸易秩序重建、规则制定与改革，大力开展粮食领域的国际合作，提升国际话语权，同发展中国家一起推动建立更加公平有序的全球粮食贸易体系，促进全球农业资源要素有序自由流动、市场深度融合。

推进现代农业经营体系建设

土地流转是农村新型经营主体实现规模化、专业化生产的先决条件，土地分散经营模式制约粮食生产的土地流转。究其原因有以下几方面，一是我国粮食生产的主要经营方式仍以农户小规模、分散经营占主导，农民受传统观念束缚，且法制观念普遍不强，主动参与土地流转的积极性不高。二是我国人多地少的基本国情，导致实施家庭联产承包责任制后，人均分配土地较少且田块分散，不利于土地流转，不具备规模生产经营优势。三是土地流转信息网络还不完善、社会化服务程度不高制约土地流转的有序发展。此外，我国粮食生产社会化服务体系滞后也在一定程度上制约现代农业经营体系建设。主要体现在粮食烘干、储藏、质量检测等服务质量较低、功能不健全，先进农技、农机、农具推广及应用不足等方面。

引导土地流转方面，各地方产区立足当地土地资源和资源禀赋条件，对土地流转进行集中规划，按照依法、自愿、有偿的原则，进行土地连片流转，并引入新型经营主体，推进粮食规模化、专业化、高效化生产，集约化经营，构建多种经营主体共赢的格局。同时，提高农村土地流转市场服务能力，除了做好基本服务外，着重加强对土地流转相关政策、流程、法律等方面的宣传与咨询服务，充分尊重农民主体的自主选择权利，并给予适当激励提高广大农户参与土地流转的积极性。

抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，并鼓励发展多种形式适度规模经营。实施家庭农场培育计划，通过建立健全政策支持体系，加强示范家庭农场创建，强化典型引领带动效应，鼓励各类人才创办家庭农场，引导家庭农场发展合作经营等多种方式，培育出一大批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场，为推进现代农业经营体系建设夯实基础。通过积极的政策引导，推进农民合作社质量提升，坚持规范和提升并重的思路，加大对运行规范的农民合作社扶持力度，形成一批与现代农业发展水平相适应的运行规范的农民合作社，并不断提升发展活力和带动作用，为推进现代农业经营体系建设提供有力支撑。运用“公司+农户”“公司+合作社”等多种形式，实现多经营主体的有机衔接，完善利益联结和分配机制，共同促进粮食产量稳定增长。

加强农业专业化、社会化服务组织与服务体系建设，推进粮食生产环节各种要素资源高质量配置。一是围绕粮食耕种、施肥、病治、机收、烘干、储藏、质量检测等环节，培育专业化、社会化服务组织，加强服务保障功能，提高综合服务能力和覆盖面。二是按照装备先进、高效适用的标准，将先进适用的农技、农机、农具、装备导入小农户，并加强对生产性基础设施的建设，实现小农户与现代农业发展的有机衔接。建设区域性农业全产业链综合服务中心，提高优化资源要素配置、服务全产业链的效率与能力。三是培育高素质职业化农民队伍，通过组织产业培训、学历教育、技能大赛等方式，培养一批具有爱农情怀、工匠精神、社会责任感的高素质职业化农民队伍，并纳入农业社会化服务组织中。同时，通过政策引导，吸引粮农及其他领域人才到农村创业创新，共同参与乡村振兴和现代农业建设。

完善粮食应急保障体系

鉴于全球疫情持续蔓延，国际形势复杂的局面，去年中共中央政治局会议重申“六稳”之余新提“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。“六保”中第三项提到保粮食能源安全，如何补齐疫情中暴露的粮食安全中的短板问题，构建国家粮食安全保障体系，是“十四五”时期进一步提高我国粮食安全保障综合能力，确保国家经济社会总体安全的重中之重。

从粮食安全应急管理角度来看，首先应进一步完善从政府、企业到农户的严密的粮食应急供应管理制度，粮食产业链从农户到终端消费者，中间涉及多部门、多主体的组织协调，需要相关部门及粮食供应链上的企业、农户间形成统一的响应机制及组织体系，以便在突发事件中迅速响应。针对不同类别的突发性公共安全事件，粮食供给的应急响应预案也应根据不同灾害与突发事件的类别特征与影响范围做出相应调整，在不同的假定情境下，定期进行应急预案演练，促进应急预案启动后的储备调度、网点加工、运输配送各环节协同运行，以提升在突发事件发生时的粮食应急保障能力。此外，主要粮食储备库需备有一定数量便于应急交付的小包装粮食储备成品，有利于在紧急情况下发放与周转。

健全粮食市场预警监测和突发状况反应机制。完善粮食市场监测机制与预警机制，通过健全全国市场监控网络，提升信息资源开发和利用水平，配合现有的全国粮食监测系统及时察觉突发状况所能带来的影响，并迅速采取应对措施。同时，各省（区）应履行保障粮食安全的主体责任，尽快提升本地区粮食市场监测预警能力，结合粮食市场监测数据，及时监测并跟踪粮食市场价格变化及供需波动，增强对市场形势与突发事件影响的分析研判能力，提升粮食储备动用调度的精准性，对超过市场波动合理区间范围的变动进行适度调控。

（作者田惠敏为国家开发银行研究院学术委员会委员；张欣桐为中国矿业大学管理科学与工程博士生）

来源：金融时报

作者：田惠敏 张欣桐

编辑：李偲