粮食加工一直被视为粮食流通范畴，2004年制定实施的《粮食流通管理条例》也把粮食加工作为粮食流通的一个环节进行管理。但随着粮食流通体制改革的不断深入和粮食安全保障立法的持续推进，粮食加工与粮食流通之间概念不清、关系不明等问题，已经影响到了粮食产业的持续健康发展和粮食安全保障立法的质量效率，需要尽快加以解决。笔者从以下方面研究分析，粮食加工和粮食流通虽有紧密联系，但并不存在隶属关系，两者应当是粮食产业链条中互为独立的两个重要环节。

从现行法律和政策文件看。农业法第四章“农产品流通与加工”，将农产品流通和加工分别规定，明确农产品流通是指收购、批发、贮藏、运输、零售和中介活动，不包括加工活动。《粮食流通管理条例》和《粮食加工业发展规划（2011—2020年）》等明确规定，粮食加工是指以原粮为原料，通过加工处理转化为成品粮、半成品粮、食品、饲料及其他非食用产品的活动。农民专业合作社法、农业技术推广法、乡镇企业法等法律也都将粮食加工与生产、销售、运输等作为相互独立的对象予以规定。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》将粮食加工和粮食流通作为保障粮食安全的两大主要任务分别阐述，提出要提高粮食生产能力、完善粮食流通体系、完善粮食储备体系和完善粮食加工体系。《粮食加工业发展规划（2011—2020年）》也提出，要形成现代粮食加工体系，增强粮食加工供应和应急保障能力。

从粮食加工发展现状看。粮食加工面广、链长，涉及产地初加工、精深加工和副产物综合利用多环节，涉及家庭农场、专业合作社和加工企业等多主体，上连生产、下连消费，是小农户与大市场连接的关键，具有鲜明自身特色和独有的功能作用，已脱离了流通产业范畴。

从保障国家粮食安全要求看。粮食安全既需要足够的粮食生产能力、储备能力和流通能力，又离不开相应的加工能力和产业链掌控能力。粮食加工业越发达，粮食产业链条越完善，粮食安全基础就越牢固，抵御风险能力就越强。满足人民群众日常生活食品必需，主要靠粮食加工主体提供保障，在应急时更需要加工主体发挥保障作用。

从深化粮食流通体制改革要求看。20世纪90年代，我国在对粮食统购统销制度的逐步改革中，开始实行“三项政策、一项改革”，粮食加工企业加工的小麦、玉米和稻谷等只能从国有收储企业购买，不能直接向农民收购或到集贸市场购买。在此情况下，粮食加工和粮食收购、销售等是紧密联系且不可分割的。但随着全面放开粮食购销市场、完善粮食价格形成机制和粮食经营主体多元化等改革的深入推进，粮食加工和购销已然脱钩，将粮食加工作为粮食流通的做法与实际不符，存在明显的逻辑混乱问题，已经对继续深化改革构成一定阻碍。

从部门管理职责看。根据此次机构改革后的国务院相关部门“三定”规定，粮食加工作为农产品加工业及工业的一部分，由农业农村部门、工业部门、粮食部门等按照各自职责依法管理。其中，农业农村部负责起草粮食加工业发展的法律法规草案，履行规划、指导、管理、服务等职能；国家粮食和物资储备局负责粮食流通、加工行业安全生产工作的监督管理，组织编制粮食流通、加工和物资储备基础设施建设规划。“三定”规定不仅在文字表述上，而且在部门职责划分上，将粮食加工、粮食流通作为相互并列的两个概念和彼此独立的两个环节，两者不存在包含与被包含的关系。

综上分析，粮食加工是指对原粮进行处理转化的活动，粮食流通是指粮食收购、销售、储存、运输、进出口等活动，两者可以分开、也应当分开。下一步，应当针对粮食加工法律规范较为零散，系统性不足、协调性不好、针对性不强等问题，从法律概念上把粮食加工和粮食流通区别开来，并按照粮食生产、粮食加工、粮食流通、粮食储备、粮食应急的粮食全产业链逻辑制定《粮食安全保障法》，构建更加科学合理、完备有效的粮食安全保障法律规范体系。

（农业农村部法规司　冯汉坤）

来源：农民日报

编辑：李偲