新冠肺炎疫情在全球的大流行导致很多国家纷纷限制粮食出口，也引发了群众对粮食安全的担忧。对于一些主要依赖粮食进口的国家，疫情冲击确实可能造成粮食短缺。但我国对国际市场的依赖较小，粮食安全有保障。

莱斯特·布朗（Lester R. Brown）在1994年抛出的“谁来养活中国”这个疑问，引发了世界范围内对于中国粮食安全相关问题的连年热议。过去几十年，我国以一个负责任大国的姿态向世界表明，我们可以养活自己。2019年，我国粮食总产量为13277亿斤，比2018年增产119亿斤，且连续五年稳定在1.3万亿斤以上。

然而，2019年底一场突如其来的疫情又一次引发了国人对粮食安全的担忧。在疫情冲击下，越南、哈萨克斯坦、塞尔维亚、阿尔及利亚等多国纷纷限制农产品出口，疫情的大流行使全球粮食安全遭遇严峻挑战。在此背景下，中国的粮食安全是否会受到冲击？本文结合新中国成立以来我国在粮食安全方面所做的努力及当前的形势，深入剖析我国特有的粮食安全政策体系及面对新挑战的政策应对。

“怎样吃饱”

确保粮食安全是中国农业政策的首要目标。纵观新中国各个时期的粮食政策，均是中央政府基于农业政策相关利益主体诉求，从土地、贸易、流通、生产、人口等方面应对粮食压力所采取的具体行动。新中国成立以来中央政府为缓解粮食供给压力陆续出台系列政策。1984年，新中国成立以来第一次出现了粮食“过剩”，粮食产量出现了跨越式的增长，这意味着百姓的温饱问题解决了。因此，我们以1984年为时间点，将中国的粮食政策划分为“怎样吃饱”和“怎样吃好”两个阶段。

在1949—1983年的“怎样吃饱”阶段，我国粮食生产总体上属于徘徊上升趋势，人均粮食占有量从1949年的208.95公斤上涨到1983年的375.97公斤。为了解决全国人民的吃饭问题，中央出台了一系列政策，主要从三方面着手：一是让百姓买得起粮食，即稳定粮价；二是让农民有地可种，即保护耕地；三是提高农民种粮积极性，即扩大生产。

1950年，我国首次推翻了封建土地所有制，进行了土地改革，实现了耕者有其田，极大激发了农户的种粮积极性，维护了农民的利益，粮食产量大幅度增加。同时，国家的粮食安全压力也有所缓解。土改虽然增加了粮食产量，但全国粮食供应仍十分紧张。供求关系的紧张导致粮食市场价格剧烈波动。为了稳定粮价和市场，1953年，《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》正式出台，我国开始实施粮食计划收购和计划供应。至此，我国粮食走进了统购统销时代，该项政策旨在稳定粮价，同时也为了使农业更好地为工业化提供初期资本积累。

1959年开始，我国发生了三年自然灾害。为解决这场灾害引发的饥荒，我国采取了多方面的政策措施。一是贸易政策。面对粮食安全危机，为了保障消费者的利益，我国开始进口粮食，保证了市场的稳定。二是人口政策。面对粮食供求紧张、农民饥荒严重问题，国家在权衡各方利益的情况下，认为只能走压缩城镇人口的道路，动员城市人口下乡。因此，出台了《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》。

改革开放后，为调动我国农民的生产积极性，开始实行家庭联产承包责任制，极大地提高了劳动生产力。1978年，中央开始对粮食统购统销政策进行逐步调整，十一届三中全会通过的两个农村文件明确规定：“在完成国家征购任务后，允许社员通过集市，进行少量粮食、油料等买卖。粮食部门也可以议价收购和出售。”逐步扩大了粮食市场调节的范围和力度。

“如何吃好”

1984年至今，为“如何吃好”阶段。解决了温饱问题后，政府开始考虑如何在保证粮食产量的基础上，提高农产品的质量，让百姓吃得“好”。1984年，国家首次鼓励农民进城务工，至此，农民有了从事非农职业的自主权和选择权。在这期间，国家政策逐渐向缩小城乡差距倾斜，农民利益得到进一步维护。

1985年，新中国历史上首次出现“卖粮难”现象。粮食产量的大幅度增长造成了粮食供给过剩，继而导致粮价下跌。这有利于消费者的利益，但却损害了粮农的利益，使其生产积极性下降。在工业化启动期，为了解决粮食购销紧张的统购统销政策此时已不再适用，国家决定实行“合同订购”，按照“倒三七”比例计价——原统购价格占30%，超购价占70%。同时，政府开始逐渐放开粮食市场，允许农民自由买卖订购粮食之外的多余粮食。“合同订购”和“自由买卖”并行，至此，粮食价格双轨制形成。

但粮食双轨制的实施造成种粮农民收入减少，大量农民开始缩减种粮面积，造成1985年的粮食大减产。因此，国家再次转回统购统销政策。但与此同时，为了逐步发展市场经济，政府开始缩小合同订购粮食的数量，取而代之的是粮食市场议购数量的上升。在这一时期，粮食的供给已基本满足人民的日常生活所需。且随着经济的快速发展，城市工商业对劳动力的需求进一步上升。因此，1984年国家逐步放开了城乡劳动力的自由流动，允许农民自筹资金、自理口粮进城务工。随后，为了适应经济结构的转变，政府又出台了一系列政策鼓励劳动力的城乡流动。

20世纪90年代初期，粮食征购价格的提高促使国家粮食产量逐年增加，但价格双轨制的实施给政府造成了巨大的财政负担。且由于产量增加，“卖粮难”问题再次出现。上述一系列因素促使国家进行改革。自1992年5月1日起，全国大部分省市先后推行了购销同价。

粮食供给增多造成粮价低迷，这将会导致农民失去种粮的积极性，从而进一步造成粮食减产。为了进一步保障农民利益和我国粮食安全，1990年7月国家宣布实行粮食收购保护价制度。该保护价制度能有效防止抛荒、弃耕等情况出现，保证粮食的播种面积，从而促进粮食产量稳定增长。1993年，国家宣布正式建立粮食收购保护价制度。至此，对我国影响深远的粮食保护价制度正式建立。但在这一时期，该制度并没有强调敞开收购，保护价的实施范围只限于国家订购和专项储备的粮食。

自1994年起，国家进一步放开粮食市场，实行保量放价，不再制定粮食征购的价格，但保留国家订购的数量，甩掉购销价格倒挂的包袱。这一政策的实施使农民有了完整的生产经营自主权，可以根据市场的导向来调整生产结构，优化规模，增加收入。同时，对城镇居民（消费者）而言，放开价格后，粮价并没有上涨甚至有所下跌，也有利于城镇居民的利益。从1990年以来粮食的增长情况看，尽管当年粮食总量达到44623万吨，但是接下来两年减产，直到1993年增长到45648万吨，三年间平均每年仅增长0.76%。在此背景下，1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》明确规定了“米袋子”省长负责制，加强省级政府对粮食生产的责任感，以此来促进粮食生产。

此外，随着城市化的快速推进，各地方政府为了进一步发展经济，占用耕地的需求愈发强劲。然而，我国耕地资源并不充裕，且空间分布极不均匀，耕地资源是保障我国粮食安全的基础。针对该情况，1997年中央政府首次提出了各个省（市、区）应保持耕地总量动态平衡的概念，规范了建设用地的使用。1998年，对该措施进一步修订，并将其写入法律，正式提出了“占用耕地补偿制度”。这一举措不仅改善了生态环境，且对于稳定耕地面积成效突出。但该制度也存在一定的不足，占用的耕地往往用质量较差的耕地予以补偿。针对这一点，中央政府进一步将耕地补偿制度修改为保持“数量、质量和生态平衡”。

1997—1999年，我国粮食生产再创新高。1999年，我国粮食库存量高达2.88亿吨，远远超过了粮食的合理库存量，再次出现了“卖粮难”局面。1999年下半年，中央政府作出了调整农业生产结构和减少粮食播种面积的决定。而且由于“购销价格倒挂”的粮食流通体制损伤了国有粮食企业的自我发展能力，造成巨额政策性亏损。仅1996年至1998年第一季度的短短两年间，“购销价格倒挂”造成的国家粮食亏损高达千亿元。中央政府在此情况下进行农产品购销体制改革。1998年，国务院公布《粮食收购条例》，提出“四分开一完善”，即实行政企分开、中央和地方责任分开、储备与经营分开、新老财务挂账分开，完善粮食价格机制，顺价销售。该政策依旧沿用了粮食收购保护价的制度，保护了农户的利益。且允许国有粮食企业用高于市场的保护价收购后，加上企业的成本和一定比例的正常利润，顺价销售出去，促使国有粮食企业也能够有一定程度的赢利。农产品购销体制的改革，彻底扭转了农产品收购价格严重低于市场价格的状况，强化了市场经济的作用。农产品在政府调控与监督下基本由市场调节，促进了农业生产的市场化，保障了农民的利益，大大缩小了工农业产品的“剪刀差”。

在粮食贸易方面，1999年4月签署的《中美农业合作协议》也标志着我国农产品市场的进一步市场化。该协定允许国外高质量农产品进入国内市场，加速了国内农产品的竞争，强化了市场机制的作用。

守牢“十八亿亩耕地红线”

正是在国内粮食过剩、粮价偏低和中国农产品市场开放的大背景下，一项旨在保护生态与实现可持续发展的退耕还林政策应运而生。退耕还林政策的实施不仅改善了生态环境，也有利于压缩粮食生产，逐渐扭转全国粮食供给的相对过剩，进而有利于扭转粮食价格持续低迷的局面，保护农民的利益，也为国有粮食企业减少亏损创造条件。

因1999年的农业战略性结构调整中，调减了不少粮食播种面积，我国粮食产量出现了连续下滑。1999年我国粮食产量为50839万吨，2000年粮食减产10%左右，到2001年粮食减为45262万吨；2002年粮食产量出现增长，但增长幅度仅为1%；2003年再次出现减产，总产量仅为43070万吨。

国家一方面在生产领域加大农业基础设施投入，另一方面在流通环节给予政策支持，但这种通过补贴流通环节以补贴农民的做法，很难使种粮农民完全享受到政策实惠。加之WTO的规则，政府农业保护政策由“黄箱”向“绿箱”的转变也是大势所趋。同时，该阶段政府的政策目标倾向于缩小贫富差距，而粮食产业与其他产业收入差距较大，因此，2004年实行了粮食“直补”政策，即将过去通过向流通环节发放补贴，支持国有粮食企业以保护价敞开收购农民余粮，从而间接向种粮农民予以补贴的方法，改为将补贴直接发放到粮农手中，力图提高农民种粮积极性，保护农民权益。

同时，政府也在土地制度方面做了相关努力。《农村土地承包法》于2003年1月1日正式实施，该法律规范了在土地承包过程中的一系列行为，保护了农户的利益。该法律的出台标志着农村土地承包体制正式成为法律上的制度，具有法律效应。

从2004年起，我国城市化进程加快。城市化的快速发展对如何保障新时代的粮食安全提出了新的要求。在此背景下，2006年，在预估了未来人口增长及科技发展水平，且经过严密计算的基础上，第十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》正式提出了“十八亿亩耕地红线”的概念。只有牢牢守住十八亿亩耕地红线，才能保障我国的粮食安全。

粮食安全有保障

新冠肺炎疫情在全球的大流行导致很多国家纷纷限制粮食出口，也引发了群众对粮食安全的担忧。对于一些主要依赖粮食进口的国家，疫情冲击确实可能造成粮食短缺。但我国对国际市场的依赖较小，粮食安全有保障。

一方面，中国口粮的自给率常年保持在95%以上。2019年，我国粮食总产量为13277亿斤，比2018年增产119亿斤，且连续五年稳定在1.3万亿斤以上。

另一方面，我国保有充足的粮食库存量。根据农业农村部发展规划司今年4月公布的数据，我国粮食库存量远高于世界粮农组织设定的17%—18%的安全水平。且小麦和稻谷两大口粮的库存相当于全国人民一年的消费量。

此外，我国对国际市场的依赖不大。我国常年保有足够的主粮自给率，大豆、玉米等杂粮依赖进口。但我国近年来不断拓展大豆的进口来源，大豆也并非限制出口的主要粮食品种。且目前国家储备充足，能保障物价的稳定。

尽管如此，我们也必须始终牢记习近平总书记“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”的重要指示，坚持不懈抓好以下几个方面的工作，进一步保障我国粮食安全。

第一，坚持“十八亿亩耕地红线”不动摇。十八亿亩耕地红线是在考虑我国科技进步率和人口增长速度后经过严谨计算得出的，是我国粮食安全的基础。各级政府应做好监督工作，严防为了经济效益而牺牲耕地的情况出现。

第二，进一步挖掘科技潜力。在耕地给定的前提下，如何进一步提高种粮效率？科学技术的进步在其中扮演着至关重要的角色。化肥的研发、杂交水稻的推广，大大提高了亩均产量；大棚种植使得土地利用能够避免气候和季节的影响，极大地提高了土地利用效率。“杂交水稻之父”袁隆平院士提出开展耐盐碱水稻品种的培育及核心技术的研究。我国有15亿亩盐碱地，倘若研发成功，这意味着我国可以不再受十八亿亩耕地红线的限制。现代农业的发展已不同于农耕文明时代，向科技要粮，我国粮食增产还有很大潜力。

第三，严防重大病虫害。应进一步做好草地贪夜蛾等重大病虫害的预警机制，制定有效防范措施，避免病虫害扩散造成的粮食大幅度减产。

目前，新冠肺炎疫情仍在世界许多地方传播，也必须高度重视可能出现的相关风险，及早谋划应对策略。首先，需监测我国粮食主销区成品粮的日常供应。做好低温仓建设，避免因疫情恐慌而抢购粮食引发的粮食非正常涨价。其次，应加强国际粮食安全与贸易政策协调，特别是关注非洲、南亚等地区低收入国家的粮食安全问题，适时适当地进行粮食援助。最后，有必要警惕和防范国际投机资本对粮食市场的炒作。

（作者单位：浙江大学中国农村发展研究院；浙江大学管理学院）

来源：中国社会科学网

作者：卫龙宝 高叙文

编辑：李偲