确保国家粮食安全把中国人的饭碗牢牢端在自己手中

　　——全国政协“推进粮食定价机制、补贴政策和收储制度改革”双周协商座谈会发言摘登（下）

　　■全国政协委员，南充市政协副主席朱家媛：

　　建立粮食价格指数保险基金

　　自2004年国家实施粮食直补和最低收购价格政策以来，对调动种粮农民积极性、稳定粮食生产、保障国家粮食安全等方面起到了一定的积极作用，但随着市场环境的不断变化，托市收购政策的负效应逐步显现。因此，建议建立粮食价格指数保险基金，在粮食市场价格波动过大且低于直接生产成本时，作为一种新的利益补偿机制，对种粮农民的损失给予补偿。

　　一、关于粮食价格指数的确定。建议运用大数据资源，对市场机制下国内不同区域粮食生产成本进行全面核算，对国内粮食价格进行全方位监测，结合国际市场粮食价格的变动系数，并保证农民有适当收益的基础上，科学确定不同区域的粮食价格指数。

　　二、关于粮食价格指数保险基金的筹措。建议粮食价格指数保险基金由三部分构成，第一部分是以原来中央财政用于最低收购价收购粮食的资金为主要部分，第二部分是省市财政按比例分担，第三部分是种粮大户根据自己种粮的实际面积来投保的部分。

　　三、关于粮食价格指数保险基金的启动与实施。建议粮食价格指数保险基金分插秧季和卖粮季两次由承保的农业保险公司实施，插秧季根据实测的种粮大户的种植面积实施精准种植补贴；卖粮季根据市场粮食价格波动情况和实际卖粮数量实施补贴，当市场粮食价格偏离确定的粮食价格指数并低于种植成本时，立即启动价格指数保险基金，对低于成本部分的差价直接补给种粮大户，保障种粮大户不亏本并略有收益。当市场粮食价格在正常范围内波动，而且高于种植成本时，就让市场自动调节。

　　■全国政协委员，河南农业大学副校长张全国：

　　价格支持政策改革要与调整优化粮食生产布局相结合

　　我国实行的以最低收购价、临时收储和目标价格为主的粮食价格支持政策，在近年来国际粮食价格大幅下跌和国内粮食供给结构性过剩的背景下，其弊端进一步显现，粮食定价机制、补贴政策和收储制度改革势在必行。这也为进一步调整优化结构和区域布局，推动粮食生产供给侧结构性改革，提供了重要契机。

　　为此，建议研究新的粮食价格支持政策方案时，在市场主导粮食定价、确保优质优价的基础上，针对不同地区、不同品种设计差异化的补贴政策和收储制度，助力农业生产从三个方面着手调整优化布局：

　　一、调整优化主粮品种结构。一方面大力选育适宜机械化耕作、水肥高效利用的高产稳产品种；另一方面大力发展附加值高的优质、专用、特色品种。在此基础上，构建粮作、经作、饲作“三元”协调发展、适应市场趋势的生产结构。

　　二、调整优化区域布局。一方面以农业资源承载力和环境容量为基础，重点提升传统粮食主产区产能，逐步构建用地养地结合、可持续发展的耕作制度和轮作体系。另一方面，以布局合理、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化为目标，科学划定水稻、小麦、玉米三大主粮生产功能区和大豆、棉花、油菜籽等重要农产品生产保护区。

　　三、推进相关配套政策。加大对粮食主产区的中央财政转移支付力度，健全完善更加公平合理的利益反哺、回馈、补偿机制；完善农业补贴政策、金融保险政策和贴息贷款、项目支持等方式，加强新型农业经营主体培育，支持种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等发展适度规模种养业、绿色生态循环农业；加快创新政府向经营性服务组织购买农业公益性服务的长效机制，重点支持代耕代收、统防统治、烘干储藏等专业化、社会化服务。

　　■全国政协委员、经济委员会副主任，中国银行业监督管理委员会原主席尚福林：

　　进一步加大金融服务 提高粮食生产竞争力

　　调研中，听到很多企业反映，粮食作物规模化生产、流通企业市场化收购、加工企业链条化加工，有利于促进调整、优化粮食品种结构，增加我国粮食作物的竞争力。但也有不少人提出，金融服务需要进一步加强和改进。对此，建议：

　　一、在粮食生产方面，加强对农村合作社、专业合作社和种粮大户等新型农业经营主体的金融支持。农村金融机构对接高标准农田建设、农业基础设施、农机农资等方面的财税优惠政策，开发配套的信贷政策和业务产品，创新“信贷+保险”等融资方式，探索承包土地“三权分置”模式的金融业务模式，促进金融资源适度向新型农业经营主体和种粮大户倾斜。

　　二、在粮食收储方面，加大对粮食加工企业的金融支持力度，促进优质优价的市场化收购。农村金融机构制定适合粮食加工企业运营特点的贷款条件和考核机制，开展企业厂房抵押和存单、订单、账单、仓单质押融资业务，创新农业产业链金融业务，扩大对粮食加工企业的信贷支持，减轻国储粮收购压力，改变重产量、轻品质的粮食种植模式。

　　三、加快农村政策性担保体系建设。充分发挥国家农业信贷担保联盟的作用，健全粮食收购贷款信用保证基金融资担保机制，大力推进政策性担保机构向县一级延伸，加快农业政策性再担保体系建设，强调政策性农业信用担保主要面对粮食加工企业、新型农业经营主体等提供信用担保，建立健全风险共担机制。

　　四、加强农村信用体系建设。下一步，加快农户信用档案电子化建设，健全农村信用信息动态征集和大数据评价系统，大力推进信用乡(镇)、信用村、信用户建设，建立信用评估与五好家庭等社会评价的联动机制，在乡规民约、中小学教育中加强诚信教育，优化农村信用环境。

　　■全国政协委员，中国蔬菜协会会长，中国农业科学院原党组书记薛亮：

　　对麦、稻实行“价补分离”改革

　　长期以来，我们一直认为麦、稻是口粮作物，因而政策设计不同，认为农民自食部分受政策影响不大，应主要考虑商品部分的收储政策，并至今仍保持实行最低收购价政策。这里有两个问题应当重新认识：一是现在形势发生了根本性变化，就是农民自食的粮食不再靠自己存粮、用小磨加工而游离在市场之外，而是所产粮食基本上全部出售，由各类粮食加工企业集中加工，农民再购买商品大米、面粉。二是在以往水涨船高的政策定价中，我们力求能够保证农民的收益，但从近年实际情况看，价格赶不上成本提高，农民种粮效益不断下滑，目前的政策两头够不着。因此，当前对麦、稻等主食粮食实行“市场定价、价补分离”的改革紧迫，条件也已成熟。对此，建议：

　　一、对麦、稻等主食粮食，可以设计用2到3年时间，实现“市场定价、价补分离”改革到位，消除对市场的扭曲；同时保留随行就市粮食收储制度，为农民卖粮提供基本保障。再加上“托底收购”，突出政策保底功能，回归最低收购价的本意。改革以后，粮食加工企业和收储企业都要加大优质优价力度，促进农民提质增效，提高种粮效益。

　　二、改革实行市场定价的同时，要同步配套出台对种粮农民相应的收益补贴，收益补贴应综合考虑种粮成本上升和市场价差等因素，政策上对农民的收益应当补足。总的来说，是按照市场定价和成本补贴两条线来设计粮价改革，保证市场和农民的利益两头都能到位。

　　■全国政协委员，中华全国供销合作总社理事会原副主任戴公兴：

　　小麦和稻谷是否还要坚持保护价收购？

　　我国从2004年开始实行价格补贴政策。这项政策措施对于促进我国农产品持续增长，保证市场稳定供应，提高农民收益发挥了历史性作用。但同时，也遇到了市场机制不能有效发挥作用，部分农产品过剩，国内外价格倒挂，农业竞争力下降，下游加工企业生存与发展困难等问题。针对这些问题，近年来，我国着手对有关政策进行调整，玉米、油菜籽退出保护价收购，棉花和东北大豆实行目标价格政策。现在的问题是对作为口粮的小麦和稻谷是否还要坚持保护价收购？有意见认为小麦、稻谷作为口粮必须绝对安全，调整政策，可能会影响粮食安全。也有意见认为小麦、稻谷退出保护价收购，价格由市场确定，同时给农民实行直接补贴。我主张第二种意见。理由是：

　　一、我国基本告别了粮食短缺时代，粮食供求关系发生根本性变化，这种变化为粮食市场化改革提供了有利的前提条件。现在改革正当其时，放开市场，让市场在配置农业资源中发挥决定性作用。

　　二、放开市场，由市场定价，同时给农民直接补贴，符合我国市场化改革取向，也符合中央关于价补分离的改革思路；同时不会给粮食生产带来重大冲击。即使带来影响，也应相信市场的力量，即产量下来了，价格必然上去，价格高了又会促进粮食生产的增加；农业生产周期较短，价格上来了，一两个生产周期就会恢复起来，关键是要确保粮食的生产能力。

　　三、如果粮食市场出现暂时短缺，我国存有大量粮食储备，可以随时动用。另外，还有庞大的外汇储备，必要时适当进口一些，以烫平粮食生产的周期。

　　四、放开市场最大的问题是可能对农民的收入造成影响。为保障农民收入，政府要对农民实行直接补贴。补贴标准可考虑由种粮成本加合理收益与市场价格的差额来确定。另外，要加紧研究建立农业保险体系，通过保险，让市场来分担一部分风险。

　　■全国政协委员，西北农林科技大学校长助理、研究生院副院长霍学喜：

　　加快国有粮食收储企业改革

　　现行国有粮食收储企业制度，是中央储备粮垂直管理体制的核心和重要管理平台。中国储备粮管理总公司运行已进入法制化轨道，成为维护国家粮食安全的基石。但随着政策性储备扩张，中储粮功能拓展到保护粮农利益、解决卖难问题，导致其治理结构备受关注。建议：

　　一、明确中央和地方储备职责，构建两级管理体制。将现行三级储备主体精简为中央、省两级，副省级以下政府不再承担粮食储备责任。中储粮只承担战略储备，以应对全局性公共粮食安全为目标；储备品种以小麦、稻谷为主，储备规模以全国全年城镇人口的基本口粮为基准测定。省级政府承担后备储备和维护区域粮食供求平衡职责，按照“产区三个月、销区六个月”标准落实储备品种和规模。

　　二、剥离非战略储备业务。对中储粮商业性业务及人员进行整合。健全吞吐机制，构建储备粮正常轮换的公开竞拍机制和调控过程的定向拍卖机制，强化其宏观调控职能。

　　三、健全监管机制。完善中储粮管理体制，健全战略储备职能；硬化核算办法，凸显储备粮宜存率、库存轮换完成度、应对风险时效性等职能性指标；突出地区差异，健全储备保管费用补贴标准动态调控机制。

　　四、重视基线调研和战略研判，适时制定《国家粮食战略安全储备法》。

　　■全国政协委员，江西省农业厅厅长胡汉平：

　　建立合理的粮食储备规模

　　2004年以来，国家基于粮食安全问题的战略考量，出台了一系列粮食收储政策，促进了粮食生产，惠及了亿万农民，保障了国家粮食安全,但也导致了库存量大、财政负担重的等现实问题。一是财政收储补贴费用较重，二是去库存成本高，三是轮换政策失活。为此，建议：

　　一、建立合理的粮食储备规模。建议参照国际通行的17%粮食库存消费比，结合我国不同地区粮食消费习惯，综合分析我国粮食供需状况，科学确定中央和地方储备规模。以17%为基准，丰产年份适当多储，歉收年份适当少储，防止农民卖粮难和市场供求失衡；同时，通过收储价格调整，发出调减或增加生产的信号，防止供给过多或不足，从而达到粮食储备规模、生产规模与市场需求规模之间的动态平衡。

　　二、建立差异化粮食储备机制。建议：一是保早放晚。早稻实现政策性收储，执行最低收购价政策；中晚稻和粳稻根据储备规模需要，实现市场化收储，随行就市收购，财政给予一定收储补贴。二是以早稻价格调控中晚稻价格。通过早稻最低收购价格，间接影响中晚稻和粳稻市场收购价格，达到调控生产的目的。

　　三、合理把握储备粮、进口粮入市时间节点。

　　四、进一步加大主产区粮食产能建设。在加大对粮食主产区财政奖励力度的同时，重点加大对主产区基本农田项目资金投入，结合永久基本农田和粮食功能区划定，建设一批集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，示范推广一批绿色高效主推技术，提高粮食综合生产能力和可持续发展能力。

　　■国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆：

　　完善粮食支持保护政策

　　2004年开始实行的农产品托市收购政策，对促进增产增收起到了重要作用。2014年开始实行的价格支持政策改革试点，是我国农业政策的重大调整。几年来的政策调整，在缩小价格倒挂幅度、理顺产业链上下游关系、消化库存等方面收到成效。但稻谷和小麦最低收购价政策到底怎么办，现在还有争论。

　　我们主张的改革思路是：量能分治、市场定价、价补分离、补从史定。量能分治，就是对产量和产能按不同的原则进行治理。产量由市场决定，可高可低、可增可减。产能由政府决定，管住耕地、加强科技。市场定价，就是由市场供求关系决定生产者价格，由市场价格引导生产行为。价补分离，就是把隐含在托市收购价中的财政补贴抽出来，作为收入补贴直接发放给农民。补从史定，就是补贴额的计算和发放与一定比例的历史产量或面积挂钩。具体建议是：

　　一、可利用前几年积累的补贴数据，锁定到户补贴金额，实现与当期生产脱钩，既可规避违规风险，又能促进农民根据市场情况自主决定生产。

　　二、分阶段走出稻谷和小麦最低收购价政策的困局。第一步，剥离最低收购价的保收入功能；第二步，从价格支持转向收入支持。

　　三、把握好资源互竞产品之间支持政策的平衡。应把握好不同品种价格形成机制和收储制度改革步伐，以促进资源合理配置。

　　四、在提高国际竞争力上下更大功夫。应调整农业支持政策结构，将更多的财政支农资金用于粮食生产功能区的土地整治、农田水利、技术推广、农民培训，促进农业降成本。

　　■吉林省四平市委副书记、市长韩福春：

　　关于涉农补贴政策执行中的问题及建议

　　目前，吉林省四平市的涉农补贴主要有：农业支持保护补贴、玉米大豆生产者补贴、农机深松作业补贴、农机购置补贴、中央财政现代农业发展资金、畜牧业发展专项资金等20余项，约占农民人均总收入的三分之一。特别是生产者补贴对实现“市场定价、价补分离”、调动农民种粮积极性、推动农业供给侧结构性改革、推广农业机械化及保护性耕作都发挥了重要作用。同时，在涉农补贴管理和使用过程中，也出现了一些问题：一是涉农补贴项目种类繁杂，二是涉农补贴资金监管乏力，三是涉农补贴政策宣传不够。为此，建议：

　　一、整合现有补贴项目。更加突出精准性、公平性、可操作性，对现有补贴进行整合，减少项目种类，提高补贴标准，减少行政成本，提高管理效率。

　　二、突出涉农补贴重点。加大农机购置补贴政策支持力度，建立完善生物有机肥补贴政策，强化绿色生态效益导向；扩大农民专业合作社补贴范围，降低资金扶持政策门槛，促进农业规模经营；加大对绿色农产品加工企业贴息支持，深入推进农业供给侧结构性改革。

　　三、加大对东北粮食主产区政策支持。提高保护性耕种补贴力度，推动东北黑土地休耕轮作；延长玉米生产者补贴3年政策时限，补贴标准依据市场变化进行调整。

　　四、加强标准化规范化管理。建立信息公开平台，提高补贴透明度。探索建立全国统一的粮食种植统计体系，堵严套补漏洞，提高补贴效率。

　　部委声音

　　■国家粮食局副局长卢景波：

　　听了各位委员的发言，很受启发，这对我们进一步做好工作，提供了很好的指导和借鉴。下一步，粮食部门将努力做好以下几项相关重点工作：

　　一、切实抓好粮食收购，完善粮食储备和产销合作体系。有委员提出要积极适应粮食价格形成机制和收储制度改革的新形势，总结借鉴玉米、大豆、油菜籽实行市场化收购的经验做法，大力培育多元市场主体，加快推进国有粮食企业改革，构建粮食市场化购销新格局。这些建议都很好，我们将在推进粮食收储制度改革中，认真抓好粮食收购工作，鼓励多元主体积极入市收购，坚决守住农民“种粮卖得出”的底线，保护好种粮农民的利益，维护市场稳定。要进一步加强政府储备管理，完善中央和地方两级储备协同运作机制，同时引导企业和城乡居民适当存粮，形成合理的储备格局。加快构建长期稳定的新型粮食产销合作关系，推动实现粮食供求区域平衡。

　　二、完善强化粮食宏观调控，积极消化粮食库存。有委员讲到要强化粮情监测预警，建立专家会商机制，实现信息共享，发挥好信息引导作用，增强宏观调控的预见性和时效性。我们很赞成这些建议，将认真抓好落实。大家都很关心粮食库存消化问题，今年以来粮食库存消化已取得积极进展，下一步，我们将继续多措并举，做好库存消化工作。

　　三、大力发展粮食产业经济，积极实施“优质粮食工程”。有委员提到，通过调优结构、优质优价来促进农民增收，同时延长产业链，推动我国从粮食生产大国向粮食产业强国迈进。这些建议很好，我们将以实施“优质粮食工程”为抓手，增加绿色优质粮油产品供给，助推粮食产业提质增效、转型升级。

　　四、加快推动粮食安全保障立法修规，全面强化粮食流通监管。有委员提到了要建立国家粮食安全保障法，有关部门正在积极推进。目前《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》修订稿，已经广泛征求意见，近期将按规定程序报批。在粮食流通监管方面，将全面压实企业主体责任、地方政府属地管理责任和粮食等部门行政监管责任，确保监管有力有效。

来源：人民政协报

编辑：实习编辑 李偲