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确保国家粮食安全把中国人的饭碗牢牢端在自己手中(上)

来源:人民政协报 作者: 编辑:汤琴 2017-11-21 10:40:02
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  确保国家粮食安全 把中国人的饭碗牢牢端在自己手中

  ——全国政协“推进粮食定价机制、补贴政策和收储制度改革”双周协商座谈会发言摘登(上)

  编者按

  粮食安全始终是我国全局性重大战略问题。近年来,各地各部门认真贯彻党中央、国务院关于粮食工作的决策部署,狠抓落实,粮食产量稳定增长,粮食安全得到有效保障,促进了农业和农村的稳定发展。当前,我国农业发展进入新的历史阶段,以最低收购价和临时收储政策为主要内容的粮食价格形成机制和收储制度,面临市场机制作用弱化、收储规模过大、库存积压严重、财政负担加重、加工流通企业经营困难等问题,粮食价格形成机制和收储制度亟待完善。11月16日,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此进行协商座谈。现将有关发言摘登如下——

  ■全国政协常委、经济委员会副主任,中央农村工作领导小组原副组长,中央财经领导小组办公室原副主任陈锡文:

  加快推进小麦和稻谷定价机制、补贴政策和收储体制改革

  我国当前的粮食问题,主要不是总量问题,而是大豆供给不足、谷物生产过剩及其价格缺乏国际竞争力的结构性问题。2016年国家对东北三省和内蒙古自治区四省区玉米实行“市场定价,价补分离”政策以来,活跃了多元化的粮食收储主体,调动了加工企业的生产积极性,明显缩小了我国玉米与进口玉米的价格差距。

  但小麦和稻谷的状况仍未改观。因此,必须认真总结和完善四省区玉米的改革经验,对小麦和稻谷加快实行定价机制、补贴政策和收储制度改革。为此,建议:

  一、加快对麦、稻实行“市场定价,价补分离”的改革措施。

  建议从明年夏粮和早稻上市开始,取消主产区的麦、稻最低收购价格制度,按生产成本加补贴的办法,实行“市场定价,价补分离”政策。目前,稻谷平均生产成本为每斤1.21元,平均亩产为915斤,11个实行稻谷最低收购价的主产省,合计稻谷面积3.49亿亩,其中黑龙江省0.48亿亩。建议按每斤稻谷补贴0.1元、每亩补贴100元(其中黑龙江每斤补贴0.15元、每亩补贴150元)计算,合计补贴金额为373亿元。小麦平均亩产710斤,6个实行小麦最低收购价的省合计小麦面积2.6亿亩,如按每斤补贴0.1元,每亩补贴80元计算,合计需补贴208亿元。

  二、改革的关键在于激活多元化的市场购销主体。

  采取这一措施后,麦、稻价格可完全由市场供求决定,国家不再实行最低收购价,中储粮则可退出政策性收购,扭转库存继续增加的局面。但改革能否成功,关键要看能否形成多元化的购销主体。吉林省注重创建大米品牌,大力发展订单稻谷生产,使稻谷市场价格高于国家最低收购价,农民专注于按订单要求生产优质稻谷,2006年96%的稻谷产量都按市场价格销售,最低价收购的比重仅占4%,事实上已不需再托市收购。应当认真总结吉林的经验,其中最重要的是对引导农民生产优质麦、稻的加工企业和市场化购销主体保障必要的信贷资金。这样才能使这两类企业如鱼得水,真正成为市场主体,把麦、稻市场搞活跃,引导农民选种优质麦、稻品种,切实提高我国粮食产业的整体效益和竞争力。


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  ■全国政协委员、民族和宗教委员会副主任,中央新疆工作协调小组办公室副主任杜鹰:

  对农产品价格形成机制改革的看法和建议

  2014年以来,国务院启动了粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。改革的基本思路是“价补分离”,即把附加在价格上的保收入功能剥离出来,恢复市场定价机制,同时通过价外补贴应对农产品生产成本的上升。

  几年来的改革总体上是成功的。一是建立了市场价格机制;二是国内价格大幅回落,国内外差价大幅缩小,进口量减少很多;三是市场主体入市积极性很高;四是原料成本下降;五是国家同步给补贴。

  对下一步改革提三点建议:

  一、进一步完善补贴办法。小麦、稻谷改革后的补贴可以考虑与已经整合的粮食直补、良种补贴、农资补贴挂起钩来。

  二、适度加快东北玉米去库存进度。加快去库存,除了继续支持饲料、淀粉加工转化外,建议扩大燃料乙醇和环保地膜生产,这方面的潜力很大且技术可行。

  三、按照“保留框架、增加弹性”的思路深化小麦、稻谷价改。为什么要保留最低收购价框架?因为小麦稻谷是口粮,重要性程度高,且可替代性差,生产又高度分散,把价格放开,单靠补贴难以稳定生产者预期,有必要保留价格托底政策。增加弹性,就是定价水平应尽量贴近市场,一般年份以不启动最低收购价为准。需要进一步研究的是,粮食收储企业的改革。


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  ■全国政协常委,江西省政协副主席,江西省社会主义学院院长刘晓庄:

  进一步完善粮食补贴政策保障“稳粮、优供、增效”

  近年来,有的省市实施农业“三项补贴”改革,将农作物良种补贴、种粮直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴,不再与粮食种植挂钩,按每亩耕地对拥有耕地承包权的农民进行专项补贴。新的粮食补贴政策实施以来,为“稳粮、优供、增效”提供了保障,但也存在一些问题,如追求利益最大化,放弃种粮而改种其他经济作物,影响了真正种粮户的积极性;土地流转者与土地经营者即种粮大户享受的粮食补贴不对称等。对此,建议:

  一、逐步退出“普惠制”的补贴方式。建立“分类区别、综合评价”机制,按照实际粮食种植面积、粮食产量和粮食优质化程度进行直接补贴,“以质论价”,以优取胜。

  二、补贴资金向农民新型合作组织倾斜。国家粮食补贴以及安排的新增补贴项目重点,应逐步向种粮大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜,提高种植优质粮食的耕地以及具有较强农业生产经营能力农户的补贴标准。

  三、扩大粮食补贴方式的选择空间。推行间接提高农业效率的方法,开辟灵活多样的补贴方式,将种粮补贴范围延伸到优良品种推广培训、机械耕作技能培训等方面。

  四、加快建立推行粮食保险项目。将农业支持保护补贴调整为目标价格保险补贴,根据种植成本合理确定目标价格,以购买保险形式保障种粮收益等。


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  ■全国政协委员,北京市农林科学院院长李成贵:

  树立新时代粮食安全观

  近些年,粮食政策性收储造成了沉重的财政负担,扭曲了各方利益关系,到了非改不可、不改不行的地步。对此,建议:

  一、提高市场机制的作用。从国际上看,近20年欧美日农产品价格政策不断调整,供求关系决定价格的市场机制体现得更加充分。我国农产品价格已经全面高过国际价格,在加入WTO做出较多让步以致没有更多手段限制进口的条件下,政府高水平的最低收购价制度是难以为继的,因此建议退出稻谷和小麦最低收购价制度。

  二、提高对粮农补贴水平。建议提高补贴标准,确保农民种粮收入不比改革前下降。

  三、提高社会库存比例。除应急保障外,粮食应由贸易商、加工企业等各类市场主体直接收储。“稻米流脂粟米白,公私仓廪俱丰实”才是理想状态。粮食要藏于官府,也要藏于民间,藏于地,藏于市。建议尽快研究支持社会储粮的具体政策,如信贷、补贴、税收抵扣等。

  四、提高对粮食安全认识水平。现在粮食问题的逻辑起点是因为多了,出现了显而易见的结构性过剩。解决粮食运行中的问题,要从逻辑起点上调整,遵循动态的辩证逻辑。深入推进农业供给侧结构性改革,加强自然资源综合管理利用,统筹配置保育利用山水林田湖草,实现农林牧渔均衡发展,实现整体效益最大化和可持续发展。


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  ■全国政协常委,湖南省政协副主席,湖南省国土资源厅副厅长杨维刚:

  推进粮食收储制度改革

  粮食问题事关大局,我国在确保粮食安全和农民增收方面措施有力、成效显著。但有关政策特别是最低收购价政策存在的问题,必须引起重视。对此,建议:

  一、大力发展优质稻生产。出台支持优质稻发展的政策,制订优质米质量品质标准,建立广覆盖的测评体系,制定优质稻谷市场指导收购价,当优质稻市场价格低于指导价时,给予补贴,体现优质优价,提高稻谷供给质量和效率。

  二、完善粮食储备体系。妥善处理中央、地方政府及储备粮企业之间关系,严格按照国家要求、标准,分级建立落实粮食储备,确保储备粮规模合适、品种结构合理、管理体系明确、储存质量安全。

  三、加快发展我国粮食信息引导权。我国是粮食生产、贸易和消费大国,应拥有与之相称的价格形成和交易机构,可以考虑建立具有国际影响力的粮食交易中心,设立相应的中国粮食指数。

  四、加强对进出口的调控。在国内粮食生产、国外进口和库存的关系上,注重保持总量和结构的动态平衡,加强对粮食的进出口统一管控制度建设,严厉打击走私大米进口。


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  ■全国政协委员,中国农业大学原校长柯炳生:

  改革完善我国农业补贴政策

  我国现存农业补贴政策主要分为5类:粮食直接补贴政策、良种补贴政策和农资综合补贴政策;对棉花实行的目标价格补贴政策;对玉米实行的直接补贴政策;农机具购置补贴政策;最低收购价政策。前4种补贴政策农民从国家直接拿钱,而最低收购价,农民并不直接获得国家补贴,而是通过高价格方式获得好处。这种间接补贴,国家也要承担按照保护价收购、储藏和销售时产生的各种费用和损失。

  建议:保留农机具购置补贴政策;改革最低收购价格政策,同时,给农民适当补贴,与现有的粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、玉米补贴政策一起,统一为一项补贴,可称为农地补贴。新疆的棉花目标价格补贴政策也可改革,纳入这项补贴。

  改革最低收购价格政策,可借鉴美国“保留稻谷、小麦的最低收购价格政策,但价格水平低于市场”的做法,既托底,也实现市场定价,可以形成各种合理的市场差价,理顺购销储藏加工关系,增强国际竞争力。实行土地补贴政策时,应按照承包土地面积实行统一补贴。具体建议:

  一、补贴不应分产品。按照承包地面积补贴简单透明,完全可控,同时政策效果更好:农民种什么都能拿补贴,更直接感受到国家关怀。

  二、补贴多少可根据财力情况,灵活决定。考虑按照播种面积,即把复种指数的因素考虑在内。对西部省份或边疆地区采取特殊补贴标准;东部沿海地区可在中央财政补贴外进行配套补贴,或国家只制定最低补贴标准,由东部沿海地区的地方财政出钱执行。

  三、应补贴给有承包权的农户。在市场机制下,补贴给农户,与补贴给种粮大户或企业效果一样,并且农户承包地面积高度透明,确定不变,易于执行。

  四、补贴后出现撂荒,也应照样补贴。大量撂荒不可能出现,即使出现也是因为市场价格太低,这时撂荒相当于休耕,修养地力,也是一种藏粮于地。


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  ■全国政协委员、人口资源环境委员会副主任,吉林省政协原主席王国发:

  在玉米深加工上做文章

  2016年,国家在东北四省区实施玉米收储制度改革,实行“市场定价、价补分离”,这是粮食收储制度的重大改革。总体上看,玉米收储制度改革迈出了可喜的一步,取得了比预期好的成效。鉴于目前农产品供应方面供大于求与供不应求并存,一些农产品,比如玉米出现了阶段性供过于求现象,我们必须坚定不移推进玉米收储制度改革。根据我国玉米产业发展情况和一些发达国家的经验,提三点建议:

  一、对玉米生产者补贴应保持稳定。无论是“小康”还是“脱贫”,其核心都是增加农民收入。因此,对玉米生产者补贴应保持稳定,特别是当市场粮价低于种粮成本时,国家应加大对生产者补贴的力度,并制定托市稳价收购预案。

  二、黄金玉米带的优势在调整中只能发挥不能削弱。吉林省中部的25个县(市)区位于松辽平原腹地,降水丰沛,日照充足,黑土肥沃。这样的生态环境、雨热时空匹配合理,适合玉米种植。这里种植的玉米一是产量高,二是质量好。南方销区买吉林玉米做饲料,都是将其作为精饲料添加。因此作为黄金玉米带,稳定玉米生产是符合自然规律的,也是优势所在。

  三、积极创造新的玉米消费需求。在我国诸多粮食品种中,相对来讲,玉米的产业链更长、用途更广泛。在过腹转化方面,我国有13亿多人口,每天消耗的肉蛋奶数量相当巨大,而玉米是优质饲料,是畜禽饲料的主要成分。在玉米深加工方面,一些发达国家玉米深加工产品多达四千多种,我国目前玉米深加工开发潜力极大。玉米深加工产业已成为玉米转化的重要渠道,对稳定玉米生产、保障农民增收,将起到“稳定器”的作用。


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  ■全国政协委员,民建中央常委、组织部部长李世杰:

  加强粮情监测预警

  粮食安全是保证国家安全的全局性重大战略问题。国际粮食市场复杂多变,对我国粮食安全提出新的挑战。目前我国初步建立的粮食安全预警机制正逐步发挥作用,但还不能满足需要。一是粮情监测分析缺乏完善的信息会商研判机制,影响准确性;二是粮情监测预警没有形成统一认可的预警模型,影响前瞻性;三是粮情预警发布的方式、渠道及发布机构尚未明确,影响时效性。对此,建议:

  一、加强部门协调,完善粮情监测协调机制。粮食监测涉及农业部、发改委、商务部、粮食局、统计局、海关等各部门,他们对粮食生产、收购、架构、销售、进出口、库存等方面进行管理和数据统计。建立协调机制,有利于加强部门间沟通,实现信息共享,根据各成员单位职责,建立全社会粮食流通统计和信息监测网络,统一口径,统一渠道,广泛收集粮食安全相关信息,掌握市场情况,建立信息发布制度,及时向国家决策部门、生产者和流通企业、用粮企业等提供,形成有效粮情监测预警协调机制。

  二、建立粮情分析专家会商机制,提高粮情分析质量。邀请粮食批发市场、行业协会、专家学者以及骨干粮食加工企业负责人等,建立专家库,定期研究分析国内外粮食市场变化。定期邀请粮食期货研究员,借助其专业团队优势,整合粮食期货方面信息资源,对主要粮食品种的市场趋势研判。

  三、综合利用新兴技术,建立网络信息平台。在考虑信息安全基础上,逐步建立统一的综合性信息平台,整合各部门、各层级、各渠道信息,利用国家粮食交易中心信息、接入国际粮食市场期货市场数据,利用卫星遥感等技术,掌握粮食种植和生产情况,借助大数据、云计算、物流网等信息技术,多措并举收集、整合信息,提升粮食监测信息化水平,推进“智慧粮食”建设。


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  部委声音

  ■国家发展和改革委员会副主任王晓涛:

  十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把解决好吃饭问题当做治国理政的头等大事来抓。国务院多次召开常务会议和专题会议研究部署粮食工作。各地区、各部门认真贯彻落实,取得明显成效。

  当前,我国农业农村发展进入新的历史阶段,农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供给供过于求和供给不足并存。矛盾的主要方面是在供给侧。

  在我国农业发展环境和国内外农产品市场形势发生较大变化的情况下,多年来一直执行的以最低收购价和临时收储政策为主要内容的粮食价格形成机制和收储制度,面临市场机制作用弱化、收储规模大、库存高企、财政负担加重、流通企业经营困难等问题,粮食价格形成机制和收储制度亟待完善。

  党中央、国务院深刻把握我国农业发展新形势新变化,及时作出农业供给侧结构性改革的决策部署,并把粮食价格形成机制和收储制度改革作为其中一项重大举措,坚持市场化改革取向和保护农民利益并重,按照市场定价、价补分离、主体多元原则,分品种施策、渐进式推进。

  党的十九大提出,要确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。改革完善粮食价格形成机制和收储制度是贯彻落实国家粮食安全战略、深入推进农业供给侧结构性改革的重要内容。下一步,我们要进一步加大工作力度,研究加快完善稻谷、小麦最低收购价政策。此外,还将会同有关方面继续协调落实好今年秋粮收购政策措施,扎实推进相关工作,巩固收储制度改革成果。

  ■财政部副部长刘伟:

  粮食问题,不仅仅是经济问题,也是战略问题、社会问题、政治问题。这几年,全国政协对推进农产品收储制度改革提出许多好的意见建议,给予了极大的支持,我们是非常受益的,像新疆的棉花目标价格改革等,俞主席多次作出重要批示和指示,委员们也给我们提出很多好的具体意见。这次的全国政协双周协商座谈会开得特别及时,对深化粮食收储制度改革具有重要意义。

  在深化农业供给侧结构性改革过程中,必须确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。同时,也应当树立新的粮食安全观,认识到老百姓的需求已从吃饱向吃好吃得安全转变,保证粮食安全是有质量高水平的。我们有三个观点:一是积极推进完善最低收购价政策,使定价水平尽量贴近市场;二是政策调整要保护农民合理收益,实行“降补联动”;三是去库存要综合施策,避免一边减少老库存,一边增加新库存,把去库存和最低收购价政策改革同时谋划。

  ■农业部副部长屈冬玉:

  全国政协高度重视“三农”工作,尤其是国家粮食安全问题,刚才委员们关于粮食保能力、保稳定、保绿色生产的意见建议,我都基本赞同。粮食安全不仅是经济问题,也是政治、社会问题,还是国际社会高度关注的问题。

  首先,粮食的公共品属性和商品属性要分开。粮食的公共品属性很强,要从政治和社会稳定的大局出发统筹考虑,防止因粮食安全问题引发大的系统性风险。我国粮食安全还存在大国效应,如果粮食自给率降低,即使幅度不大,也会影响到国际上很多小国家的粮食安全,有损我们负责任大国的形象。目前粮食供求关系出现阶段性宽松,本身说明改革开放近四十年我国农业发展的巨大成就,特别是近十多年,最低收购价政策和临时收储政策在促进粮食生产、保护农民利益方面都取得了明显成效。

  其次,解决问题要用好市场和政府两只手。针对当前粮食市场出现的结构性矛盾,应以问题为导向推进收储制度改革,既要充分发挥市场机制作用,把粮食的商品属性激活,实现优质优价和产业链协调发展,又要更好发挥政府作用,稳定粮食产能,促进农民增收。尤其是要发挥我国政治制度优势,中央和地方协同推进,落实好粮食安全省长责任制。如何完善财税制度,协调主销区和主产区利益,需要好好研究。

  第三,保能力保稳定保绿色生产各有侧重。保能力首先要把小农户从事粮食生产的补贴保住。在价格水平适当调整的同时,把补贴相应跟上来,稳定农户收益预期,保护好生产积极性,防止生产大幅下滑。保稳定重点是保商品粮供应的稳定。通过完善农业支持保护制度,建立健全信贷、保险、储运等社会化服务体系,保障种粮大户、家庭农场、农民合作社等适度规模经营主体的种粮收益,鼓励优质商品粮生产供应。三要保绿色生产要聚焦主产区。重点支持“三区三园”农业绿色产能提升,包括东北黑土地的地力改善、绿色标准化生产、畜禽粪污处理和资源化利用等,大力加强科技创新和绿色生产技术推广。

  总而言之,大家的基本思路我们是赞同的,最低收购价的政策框架不宜做大的变动,但价格水平可逐步往生产成本靠,进一步发挥市场机制作用,同时完善对农民的支持保护政策体系。

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