习近平总书记指出：“我国是人口众多的大国，解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。”如何把习近平总书记有关粮食安全的系列重要论述贯穿到粮源制度的设计中是粮食安全保障立法面临的最重大问题。

粮食生产是我们获得粮源的基础和关键，其规范要义在于服务藏粮于地、藏粮于技战略。粮食安全保障法隶属于国家安全法体系，粮食生产数量需要发挥人、物两个方面的积极因素，而粮食生产质量则需要人和物两个方面因素的有机结合。笔者认为，粮食安全保障法要确立实施藏粮于地、藏粮于技战略的法律地位，要确立是否有种粮所必需的土、水、粮种等条件保障制度，生产出来的粮食质量是否能够保障对人体无害的制度，种粮队伍是否能够保持稳定的制度。而实施藏粮于地、藏粮于技战略的系列措施和制度设计则体现在相应的经济管理法律法规中。比如，在生产基础条件方面，耕地红线要坚守，粮田建设要标准，水利建设要精准，农业生态要修复，粮食作物要因地制宜；在科学技术方面，优良品种要推广，种田施肥要科学，农业机械化水平要提升；在粮食产业环节，要重视一二三产业融合发展，加强品牌建设，推进粮食产业的高质量发展。

开展粮食安全领域的国际合作是我们获得粮源和调节粮食品种结构的重要补充。经过近七十年的发展，我国粮食产量和人均粮食产量实现了双提升：2018年粮食产量达到6578.922亿公斤，比1949年的1131.84亿公斤增长了4.8倍；人均粮食产量达到471.5公斤，比1949年增长了1.25倍。但按照海关公开的数据，2018年我国进口的谷物及谷物粉达到了2046.9万吨，进口的大豆达到了8803.1万吨，合计进口的粮食总量达到了1.085亿吨，继续为全球最大的粮食进口国。粮食安全保障法必须回应粮食依靠国内生产基本自给转变为以国内生产为主、同时从国外适度进口的客观现实，为善于用好两个市场、两种资源提供法治保障。尽管推动农业走出去对于保障国家粮食安全具有重要的战略意义，但迄今为止，农业走出去仍然存在着诸多困难和挑战，并且缺少有效的应对措施。国内因素主要涉及两个方面：一方面，“走出去”企业自身存在能力缺失的“短板”，比如企业多为融资能力弱、应对风险能力差的中小企业，不仅缺少“走出去”所需要的各类综合性人才，而且在技术应用上缺少自主技术研发推广平台，相互之间存在着竞争无序的情况；另一方面，在有关配套完善的支持政策和促进农业“走出去”的信用担保制度、保险制度、海外农业直接投资制度等方面尚有待完善，政府与“走出去”企业缺乏有效的结合机制。国外因素主要涉及硬件和软件两个方面。硬件方面，东道国仓储物流等基础设施比较薄弱，致使交通成本昂贵；软件方面是主要制约因素，比如东道国对国外农业投资实行保护性政策，对于购买土地或者并购企业有诸多限制，对于国外农业投资者在本国的用工有诸多限制，甚至有的东道国由于政局不稳致使政治风险较大。迄今为止，仅有西安爱菊集团等少数企业较为成功地“走出去”，为更多企业“走出去”提供了经验借鉴。在我国粮食安全战略中，“适度进口”已经成为继加强国内粮食生产能力建设获得粮源方式以后的重要方式。一方面，它彰显的是中国作为负责任大国的历史担当，在“一带一路”建设框架下共建人类命运共同体；另一方面，还要明确开展粮食安全领域的国际合作，既要明确国际合作所面临的风险和挑战，又要明确开展国际合作并非可以放松国内粮食生产。粮食安全保障法应该为支持农业“走出去”提供制度支撑，从而为相关企业获得支持提供法律依据。

节约粮食是最为有效的立即获得粮源的方式。比如，战争时期遭到围困以后，在“外无救兵、内无粮草”情况下，只有依靠节约才有可能赢得最长时限的坚守，从而为战局转机赢得尽可能多的时间。新中国成立之初的统购统销政策，其实质也是在粮食产能相对固定情况下，通过特殊的节约方式使国家度过了那段艰难的岁月。“今日省把米，明日省滴油，来年买条大黄牛” “省吃餐餐有，省穿日日新”正是这种方式的写照。因此，从粮食生产到收获、运输、加工、消费等环节重视节约粮食的法制建设，其重要性不亚于粮食生产环节。粮食从生产出来到摆上餐桌的损失浪费曾经一度惊人。最近，习近平总书记再次对制止餐饮浪费行为作出重要指示。他强调，要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。要进一步加强宣传教育，切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。就法治领域而言，尽管我国宪法第14条第二款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”但遗憾的是，除《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》等党规党纪作出相关硬性规定外，中央和地方有关这一规定的具体法律法规均依旧明显不足，大多以倡导性立法形式出现，而缺乏惩罚浪费粮食的具体条款。即使处于法律层面的《农业法》，仅仅规定“国家提倡珍惜和节约粮食，并采取措施改善人民的食物营养结构。”笔者主张，把节约粮食作为粮食安全保障法的基本原则，并进行相关具体制度设计，引导科学合理消费，杜绝肆意浪费粮食，这既有利于对中华民族优良传统的维护和传承，又有利于营造良好粮食安全秩序的社会氛围。具体设计建议是：一是国家采取多种形式加强粮食安全教育，把粮食安全教育纳入国民教育体系和相关主体培训体系，增强公民、法人和其他组织的粮食安全意识，明确各级人民政府有义务推广节粮减损的新技术、新装备，依法对规模用粮单位进行监管并惩治肆意浪费粮食的行为；二是明确粮食生产者、粮食经营者、餐饮经营者、机关企事业单位食堂等相关主体的节约粮食、反对浪费粮食的责任，粮食生产者有义务实现“颗粒归仓”，粮食经营者有义务加强节粮减损、改善储粮条件、提高粮食综合利用率，餐饮经营者和机关企事业单位食堂有义务采取措施引导节约用餐，避免不必要的浪费；三是着力培育和发展粮食文化，让节约粮食、健康消费成为新时代中国公民的生活习惯。

（作者单位：河南工业大学粮食政策与法律研究所）