作者：郑永平（福建农林大学公共管理与法学院副教授、博士、福建省乡村振兴研究会政策研究中心研究员）；郑庆昌（福建农林大学公共管理与法学院教授、博士生导师、福建省省重点智库区域特色发展研究院院长）

粮食安全是“国之大者”，不仅关系到人民的衣食住行，也直接关系到国家的政治稳定和社会发展。新中国成立以来，我们党和政府高度重视粮食问题、温饱问题，70余年的奋斗历程，是国家粮食安全治理能力与水平不断提升的过程。当前我们处于百年未有之大变局，深入理解新时期粮食安全的新形势，准确预测粮食供需的变化趋势，及早预警和应对粮食领域可能出现的风险，积极开展粮食安全治理的工作显得尤为重要。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，能够进一步丰富新时期粮食安全的内涵，为我国当前和未来促进粮食安全治理提供行动指南。

把握新时期粮食安全治理的新背景

粮食安全治理能力是一个国家和区域确保粮食安全的制度建构能力和制度执行能力的集中体现。粮食安全治理能力与内外部环境变化相互依存、相互影响。内外部环境的稳定性与可靠性对粮食安全治理的有效性产生影响，粮食安全治理的提升需要积极应对内外部环境的变化。理解新时期粮食安全治理的新背景要从历史与现实、供给与需求、国内与国外的不同维度立体地看待：

一是我国粮食安全治理的长期探索和实践取得了丰富经验。我们成功解决了14亿人的温饱问题，以世界瞩目的成就回答了“谁来养活中国“之问。我们从“吃不饱”转变“吃得饱”进而走向“吃得好”，消除了千百年来长期存在的绝对贫困，在中华大地上全面建成了小康社会。粮食事业的辉煌成就是发展之基石，离不开党和国家对粮食安全治理政策的持续探索和创新。我们始终坚持“粮食自给”的基本方针，探索出了“以粮为纲，全面发展”“一靠政策、二靠科技、三靠投入”等粮食生产发展的成功经验。

二是粮食供求关系出现了新变化和新特点。“紧平衡”是我国粮食安全长期态势。从影响供给端的因素上看，随着人口增长、城市化推进、资源约束、外部环境等诸多因素影响，实际上我们生产供给压力是很大的；从影响需求端的因素来分析，我国人口数的上升推动直接需求的增加、食物消费结构变化引致饲料用粮的增加、高端食品需求渐趋旺盛导致对进口依赖的增加，这三大因素使得粮食消费需求仍呈持续增长趋势。供需的双向比较决定了紧平衡的艰巨性、常态性与长期性。

三是国内外条件及形势发生了新变化。从总体上看，世界粮食安全面临多重威胁和挑战，近些年国际形势风云变幻，世界粮食安全格局更为复杂。从全世界范围来看，在全球粮食产量持续上升的趋势下，仍有近十分之一的人口遭受饥饿。并且近年来全球化逆流、自然灾害频发、战争冲突等等，使得世界粮食生产和贸易链供应链面临的挑战与不确定性进一步加大。从国内粮食的数量与质量、区域与品种结构、耕地与技术增产的空间等多重条件来分析，我国粮食生产还有一定潜力。

新发展理念引领粮食安全治理的内在要求

新发展理念为贯彻落实新国家粮食安全观，构建粮食安全治理新格局提供了很好注解：创新是引领粮食安全与发展的源动力，应以创新驱动实现粮食及农业生产规模化、集约化、智能化与现代化；绿色则要求粮食产业健康发展，推广绿色农业技术和生产方式，探索循环、低碳的发展路径；协调是建立全方位粮食安全保障机制的内生要求，要妥善处理好粮食“产购储加销”产业链各环节的利益关系；开放是建立双向粮食市场体系的安排，要将粮食安全体系融入“双循环”新发展格局；共享是粮食安全治理的根本出发点，意味着人民的利益都能够得到保障。以新发展理念促进粮食安全治理，应当处理好以下几大关系：

一是数量和质量的关系。保障粮食安全既要促进“量”的增长，又要注重“质”的提升，粮食安全不仅要在数量上能够保持稳定，在质量上要能够适应消费需求的变化和要求，促进“吃得饱”转向“吃得好”，同时在产业层面具有较强的竞争力，具有应对国内外风险与挑战的韧性。

二是供给与需求的关系。必须以辩证的动态思维来指导实践，在扩大内需的过程中，要注重提高供给体系的质量，有效化解国内市场粮食供需匹配不合理和结构性矛盾，通过需求的引导来推动供给的增加，通过供给的创新来满足不断增长的需求，进而实现供需高水平的动态平衡，推动粮食经济的高质量发展。

三是市场与政府的关系。要充分发挥市场在粮食领域资源配置中的决定性作用，激发多元主体活力，提高各类要素使用效率，促进一二三产业融合发展，同时也要发挥政府调控、政策扶持、监管服务、稳定预期等作用，营造良好发展环境。

四是发展与保护的关系。确保粮食发展长治久安，要正确处理经济发展与生态保护之间的辩证关系，在制定粮食生产和农业发展规划时，要充分考虑资源环境的承载能力，注重保护生态环境，实现可持续发展。

五是国内与国外的关系。确保粮食安全既要坚持“以我为主”，又要利用好“两种市场”，立足国内，把畅通国内粮食经济大循环作为构建国家粮食安全新发展格局的关键，同时适度进口，以世界农业资源和国际粮食市场拓展空间，缓解国内资源环境压力和生产的结构性矛盾。

六是开源与节流的关系。保障粮食安全既要持续扩大生产，要顺应百姓的消费习惯的转变，确保在粮食供给的基础上向大食物供应体系转变，向江河湖海、设施农业要食物，同时也要突出粮食节约，建立节粮减损治理机制，探索集约储粮新模式，降低粮食流通全链条损失损耗，增强全社会爱粮节粮意识。

提升粮食安全治理能力的关键点

粮食安全问题的解决不仅局限于粮食领域本身，还涉及到资源、环境、社会、文化、经济等不同系统，粮食安全战略的制定与实施应该以“跳出粮食论粮食”的思路，有全局性的思维。要全方位夯实粮食安全根基，结合新发展理念的要求，当前粮食安全治理能力的提升关键点包括以下几个方面：

一是稳定粮食综合生产能力。深入推进优质粮食工程，“端牢中国人自己的饭碗”，把粮食安全的主动权紧紧地掌握在自己手上，落实“藏粮于地”“藏粮于技”战略，以高标准农田建设为抓手，强化耕地保护与质量提升，优化粮食生产布局，加强农业科技创新和示范推广，加强粮食生产经营组织创新，巩固提升粮食产能。

二是强化粮食产业协同发展能力。构建现代化粮食产业体系，加快粮食产业链的拓展与延伸，升级发展粮食产业新业态，促进粮食生产、加工、物流、仓储、销售全产业链各环节有机融合与联动发展，加快形成农民群众种好粮、收储企业收好粮、运输企业运好粮、加工企业产好粮、人民群众吃好粮的粮食产业发展新格局。

三是增强粮食储备供应能力。完善与创新粮食储备体制机制，优化粮食储备规模与品种、结构与布局，建设形成设施设备现代化、绿色储粮生态化、仓储管理规范化、物流网络智慧化的粮食仓储物流体系。积极推动形成政府储备与企业储备功能互补、协同发展的新格局，逐步构建储备方式多样化、储备主体多元化的粮食储备体系。

四是提升粮食调控监管能力。构建新型粮食市场监测预警体系，准确把握粮食供求形势变化，优化粮食调控方式，完善产销合作机制，保持粮食供求总量基本平衡。健全行业监管机制，创新监管方式，全面实施“双随机一公开”监管，深化“信用+”“互联网+”监管，探索运用“物联网+”监管，健全事前事中事后全链条监管制度，完善从田间到餐桌粮食质量安全全过程追溯体系。

五是提升粮食行业数字治理能力。全面推进信息技术的应用，加强信息化基础设施建设水平，开展智能仓储、智慧工厂、智慧物流、智慧供应链建设，通过数字化改革集成构建“大粮食生态”，提升粮食行业现代化水平。强化数据分析和决策支持能力，通过数字化运用增强粮食监测预警的准确性、科学性和及时性。