当前，世界百年未有之大变局下，不稳定性不确定性因素明显增加、错综复杂。我国“三农”工作重心已历史性转向全面推进乡村振兴，推进农业农村现代化的历史重任更重了。

极为特殊的这几年，我国牢牢把握粮食生产和农业农村发展的主动权，并不断开拓了崭新局面；同时，我们须总结经验、应对风险，要坚决守住保障粮食和重要农产品有效供给、不发生规模性返贫的底线，坚决守住农业“基本盘”，防范和化解农业农村领域重大风险极为重要。

全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文

那么，我国粮食到底安不安全，农业生产潜藏着何种具体风险，如何立足国内、放眼全球，来护佑我国农业农村现代化的明天？瞭望智库特邀全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文，为大家解答这些关键问题。

文 | 陈锡文 全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员

编辑 | 李亚飞 瞭望智库

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“我国农业农民非常了不起！”

党的十八大以来，我国农业发展总体态势始终向好，粮食产量连创新高，食物供给总体充裕。但是随着人们消费水平不断提高，我国在食物供给方面的若干软肋也正在逐步显现。

我认为，当前我国食物供给总格局是口粮供给绝对安全，食物供给总量有缺口，部分品种明显供给不足：

2020年全国粮食总产量达13390亿斤（近6.7亿吨），比2019年增加113亿斤，连续6年保持在1.3万亿斤以上；从人均占有量来看，我国人均粮食占有量超过470公斤，远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。

同时，2020年我国粮食进口总量（加上大豆在内）也创历史新高，进口量约为1.4亿吨。一个6.7亿吨，一个1.4亿吨，合计8.1亿吨，从中可见我国粮食总供给和总需求方面存在明显缺口，粮食进口量占国内总产量的20%以上，这是一个基本格局。

2021年10月22日，江苏扬州邗江区方巷镇的一家粮食烘干中心，工人正在翻晒稻谷。图｜图虫创意

2015年我国粮食总产量首次达到6.6亿吨，2015—2020年的6年间，有5年粮食总产量在6.6亿吨以上，只有1年是6.5亿吨。但也就是从2015年开始，我国粮食进口量(包括大豆在内)突破了1亿吨，到2020年已是连续第6年粮食进口量超过1亿吨。除了大豆的进口明显增加之外，食用植物油、食糖、肉类、奶类等重要副食品的进口量也逐步增加。

食用植物油：我国年消费量在3800万吨左右，但是国产食用植物油不到1200万吨，对国际市场的依赖大约在70%；

糖：国内年消费量约1500万—1600万吨，但进口量已经达到了500万吨；

肉：我国是传统肉类出口国家，这几年由于非洲猪瘟等特殊原因，总的来看进口量还是在增加。去年猪肉进口量接近国内消费量的10%，牛肉进口量约相当于国内消费量的30%；

奶：去年液态奶产量达到3500万吨，进口的奶制品1200万吨以上，国际依赖度在30%以上。

前述食物的国内需求需要适度进口国际市场的产品，才能满足国内需求。从此来看，我国食物供给安全面临着一定风险。

我国是一个农业人均资源相对稀缺的人口大国，必须客观清醒地看到两方面问题：一是在经济全球化背景下，不去利用国际农业资源和国际农产品市场显然是不现实的；二是由于中国人口总规模大，如果不能依靠国内生产守住食物供给的主要部分这个底线，也是很危险的。

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未雨绸缪，丰收背后有隐忧

新冠肺炎疫情暴发使大家意识到，作为人口大国，靠从国际市场进口来保障重要食品的供给，必然会面临多种风险。农业作为一个特殊产业，面临着多重风险。过去经常讲农业受到双重风险，即自然风险和市场风险，但从现在看，随着时代的发展、形势的变化，面临的风险越来越多。

江苏南通港码头在装运进口大豆。图｜视觉中国

其一，进口来源国的自然灾害风险。进口来源国发生自然灾害风险时，会影响他们的产量，进而也会影响我国的进口。比如从今年的状况看，南北美洲主要的粮食生产大国美国、加拿大、巴西、阿根廷等都遭受了比较严重的自然灾害，对于我国今明两年大豆和玉米的进口可能会构成一定影响。

其二，疫病疫情的风险。农业生产和畜禽养殖都存在风险，但是人类社会中的疫病疫情风险会造成供应链中断，比如疫情使海运困难，海运价格变高。美国部分超市的货架上很多农产品格子经常是空的，为什么？不是这些产品的供给出了问题，而是供应链跟不上，运输跟不上。

其三，由于能源价格上涨，最近几个月以来国际油价一度突破每桶80美元，创7年来新高。国际能源价格上涨必然会引起粮油糖等农作物去替代能源，汽车吃粮食吃油吃多了，对人类的食物供给也会构成威胁。

其四，国际资本对大宗农产品的炒作，会给农产品国际贸易带来比较大的价格风险。

其五，当前大变局下，国际局势复杂多变，相关国家对我国打压，必然会使大宗农产品进口存在一定地缘政治风险。

面对这些累加风险，我们必须认识到：当前我国食物供给有相当一部分是依靠国际市场，而依靠国际市场就必须努力去防范和管理好这些风险，才能使得供给不间断。

有些人以为，有钱就能买到粮，多进口一些农产品还可以省自己的地和水。去年疫情期间，有18个国家限制粮食等农产品出口，全球供应链受冲击，一度引发恐慌，造成价格大幅波动。这种事情近年来时有发生，国际上一有风吹草动，各国就先捂住自己的“粮袋子”。

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“食物供给安全”概念更大

这样复杂的情况下要确保国内食物供给安全，除了做好国内生产、国内供给、国内调度等一系列工作之外，将近两年间稳定食物供给的经验总结出来也非常重要。

其一，转变观念，把确保粮食安全的概念向全面确保食物供给方向延伸。确保粮食安全概念深入人心，这对于确保食物供给安全发挥了非常重大的作用。

当然，粮食安全是食物供给安全的基础，大量的食物是粮食转化来的，或者是要跟粮食进行资源替代之后才能生产出来的，强调食物供给安全一定不能放松对粮食安全的重视。从实际情况看，人们消费的不仅仅是粮食，还有其他很多重要的食品，现在我国能做到口粮绝对安全，这与其他副食品供给充裕是密不可分的。如果其他副食品如油糖肉奶、水产品、果蔬等供给不那么充裕，口粮安全就会受到很大威胁。

上海南京东路步行街附近的一处美食城。图｜图虫创意

食物供给安全的概念和范畴比粮食安全更大。全面建成小康社会之后，仅仅达到粮食安全是不够的，还需要大量粮食之外的食品，虽然这些食物是由粮食转化的，或者是用生产粮食的资源置换过来的，但直接食用的粮食毕竟在逐步减少，食用的其他食物越来越多。

正是基于这个角度，需树立起食物供给安全的概念，当然并不是说粮食安全不重要了，粮食安全是食物供给安全的基础，没有粮食安全就没有食物供给安全，但是只有粮食安全没有整体的食物供给安全也是不够的。

从我自身体验来讲，有没有副食、有没有荤腥、有没有油水，对吃多少粮食关系重大。1968年我从上海下乡到黑龙江兵团当知青，在上海的时候我是初中生，当时的上海初中生每个月定量是24斤粮，一天8两粮，从早到晚都觉得肚子饿，没有吃饱过。学校的食堂一打铃，我们都是从教室冲出去，百米赛跑的速度去吃饭，因为肚子饿。

1968年到黑龙江兵团，按国营农场的职工对待，给我们定了一级农工，月工资32块钱。当时我更看重的是月定量是42斤，我一下从24斤定量涨到42斤，提高75%，高兴得不得了，结果两个月后又觉得不够吃了，还得厚着脸皮跟女生讨粮票。当时就觉得一个月没有50斤粮食，无论如何是不够的。什么原因呢？就是没有副食、荤腥，没有油吃。

我们下乡那个年代60年末70年代初，全国人均肉类的消费量，包括猪肉、牛肉、羊肉、禽肉，一人年均3.3公斤，一个月半斤。国家统计局数据显示，2019年我国人均肉类消费量已经达到51.3公斤，相差很多倍。如果没有副食品的充裕供给，我国口粮需求会成倍增长。我自己估计，目前真正的口粮消费一个月大概17—18斤就足够了，但其他的食物消费有多少？

正是从这个角度看，口粮以外其他重要副食品供给是整个食物供给中非常重要的组成部分，绝不能忽视。对普通民众而言：你讲的粮食安全了，那么到底是口粮安全了还是整个食物供给都安全了？很容易产生认识上的误判。强调这个问题，就是要重视粮食安全，但是应当把粮食安全的概念向食物供给安全的方向去延伸，这样才能更清楚地看到我们自己的软肋，看到我们自己可能面临的风险。

联合国粮农组织的英文缩写是FAO，应该译成食物和农业组织，但怎么会在中国被译成粮食和农业组织呢？我问了很多人都不太清楚，有一次终于问到一个老专家。

原来是二战胜利后，国民党政府代表中国创建了联合国，在1947年时就把FAO翻译成粮食和农业组织了。现在看，1947年时，中国人的食物除了粮食还有什么别的吗？因此在当时的情况下，把食物理解成粮食，也没什么大错。

但从当前的现实情况看，除了口粮以外的其他重要副食品的消费量增加速度越来越快，我们一定要在坚持确保国家粮食安全的基础上，努力地进一步增加其他各方面的重要食物，必须要有统筹观念，不能只满足于口粮安全，在确保口粮安全的同时，还要看到其他重要食物供给方面的缺口、存在的问题。

其二，树立大食物观。几十年来，这个概念学界一直在提，除了粮食之外，我国还有其他多种多样的农业自然资源，要发挥好这些农业自然资源的潜力，生产出更多样化的食品，比如说，食用菌、木本粮油、杂粮杂豆等，还有很重要的一个方面，就是大力发展饲料草业，这样才能从总体上保障整个国家食物供给安全。

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死守红线，加快科技进步

当前形势下，应立足国内提高自身食物供给能力，尤其是粮油糖等重要副食品供给能力。这就涉及到两个问题，耕地保护和农业科技进步。这两个问题在2020年中央经济工作会议和中央工作农村会议上被反复强调。

一方面，必须严格保护耕地。要深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。最近一段时间，尤其是8月份自然资源部公布第三次全国国土调查主要数据成果后，可以看到过去十年之间，我国耕地面积减少了1.13亿亩，即耕地面积减少了约5.6%。

桂林龙脊梯田。图｜图虫创意

1.13亿亩意味着什么，我国一共才有几个省的耕地面积超过1亿亩？1.13亿亩差不多是河南省的耕地面积，河南省年均粮食产量在1200亿斤左右，相当于十年间一个河南省的耕地面积丢了，如何去弥补？

其他方面的问题也很突出：比如说永久基本农田永久不了，经常被占；高标准基本农田，建设标准就没达到，管理过程中缺乏资金缺乏动力等问题突出。必须针对当前实际情况，严防死守耕地红线，绝不能再突破。尤其是要进一步加大高标准基本农田建设，严防死守永久基本农田，不能再打马虎眼了。

第三次全国国土调查在土地、在耕地问题上，打马虎眼的地方非常多。最近我看到有关部门比如审计署、国家统计局，以及相关省市调查，发现2019年以来已经退耕还林的土地仍然统计在耕地中的现象在各省都比较普遍。现在的19.179亿亩耕地数到底实不实，还要各地验证，还得靠产量来证明。无论如何，严防死守现有的宝贵耕地已经到了刻不容缓的地步。

另一方面，要加快推进种业创新、农业科技进步。玉米产量，我国和世界平均水平比不低，但是较之美国、巴西、阿根廷、欧盟，低了不少，尤其跟美国比。

2020年中国玉米每公顷产量为6.32吨，较5.78吨的世界平均水平高9.3%，但与一些玉米生产水平比较高的国家相比，只相当于美国每公顷10.5吨单产水平的60.1%，相当于阿根廷每公顷8.10吨单产水平的78.0%，相当于欧盟每公顷7.51吨的84.2%。

大豆亩产也是如此，从当前的产量情况来看，我国大豆亩产水平并不高，2020年是最高水平，每公顷产量是1.95吨，约为亩产130公斤。1956年农业发展纲要对大豆的要求是达到亩产130公斤。现在玉米亩产750公斤不足为奇，小麦亩产500公斤也很平常，稻谷也可以达到亩产600多公斤，唯独大豆半个世纪之前亩产在100公斤上下，现在也只是勉勉强强达到130公斤，至少说明半个多世纪以来中国大豆育种取得的成果不明显。

中国大豆单产水平比世界平均每公顷产量2.75吨的单产水平低29.1%，只相当于巴西大豆每公顷3.41吨的57.2%，相当于美国每公顷3.19吨的61.1%。

所以应该看到，中国当前有些农产品的单产水平还是比较低的，说明或是在种子上，或是在农艺上等，有不少不如人家的地方。不如人家的地方就是潜力，就是进步空间，要把这些潜力努力地挖掘出来，按照习近平总书记强调的，要坚持农业科技自立自强，加快推进农业关键核心技术攻关。

习近平总书记强调，农业现代化，种子是基础，必须把民族种业搞上去。这设备那条件，没有种子什么农业现代化都谈不上。所以在这方面一定要打牢农业科技进步的基础。

再者，要进一步优化农业政策，加大政策支持力度，让农民能够得到更多实惠，调动农民的种粮积极性。财政补贴、保险、金融支持等方面要积极跟上。目前阶段农民获得的支持，我个人感觉到在一定程度上是有所减弱的，特别是农业生产资料价格快速上涨，而且这个形势不好缓解，因为能源价格正在急剧上涨，化肥、农药、农膜等都会跟着上涨。怎么真正让农民增产就能增收，不是一件容易的事情，这要求包括政府、保险、金融在内的机构共同努力，如此才能切实保障农民增收。

保住耕地，推进农业科技进步，以及增加农民收入，这几个方面工作都做好了，我们就有能力提高自身产能，保障我国食物供给安全。

归根结底，立足自身是最可靠的保障。

如果在吃饭问题上被“卡脖子”，就会一剑封喉。要办好自己的事，其中很重要的一个任务就是始终立足自身抓好农业生产，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。

当前大家一直在谈不确定性，不确定性增加，如今能确定的是什么呢？就是不确定性。外部环境我们掌控不了，但是立足自身，按总书记的要求稳产保供，增加自己的确定性，这是可以做到的。

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利用国际资源，建立供应链

要建立稳定可靠的国际食物供应链。我曾经查历史资料，1949年我国粮食总产量只有2264亿斤，近代以来我国粮食产量最高一年是1936年，约为3000亿斤。1949年，因为中间经过八年全面抗战、三年解放战争，农业生产力遭受很大破坏。到1945年粮食总产量相当于1936年的75%左右，如此来算，1949年粮食总产量大概是2264亿斤，到1978年，全国粮食总产量为6095亿斤。

改革开放后，去年是历史新高，粮食产量13390亿斤，今年全年粮食产量将再创历史新高，连续7年保持在1.3万亿斤以上。从这个角度来讲，我国的农民、农业是非常努力的，用有限的耕地生产出这么多粮食。但是我国人口占全球的18%以上，耕地只占全球的9%左右，淡水资源只占约6%，仅仅依靠国内资源满足不了14亿多人口日益提高的食物消费需求。

丰收季节的黑龙江密山市，机械化收割农作物。图｜图虫创意

合理利用国际资源，弥补国内食物供给不足，应该说是一种必然，也是一种必要选择：

一方面，我国每年总食物供给方面有缺口。当前的食物供给缺口要通过国际市场来弥补；另一方面，往年积攒的库存，这两年消耗得差不多了，这两年能够在需求不断增长的背景下保证供给安全，历史库存发挥了巨大作用。但现在库存明显减少，如果不把库存补上来，防风险的能力就会急剧下降。

必须要保证当前供给不断链，要努力通过增加进口，来补充库存。重要农产品供给当前绷得很紧，这个情况下粮食储备部门按照国内现行市场价格在市场上收购粮食补充库存，很可能会与当期需求造成冲突和矛盾，所以通过国际市场弥补也应当考虑。

多说一句，从2016年东北四省区的玉米收储制度改革开始，国内粮食库存已经达到了非常高的水平，这两年粮食安全无虞，和多年积攒下来的巨量库存是密不可分的。现在各类粮食库存都在明显减少，在这个形势下如何确保我国食物供给安全，是迫切需要研究的一个重大风险防范和管理问题。

在增加进口国际市场食物方面，也有很复杂的问题需要考虑。

在加入世贸组织之初，我国对粮食进口关税配额作了承诺，其中每年小麦进口关税配额总量为963.6万吨，玉米720万吨，大米532万吨。从这两年进口情况看，玉米进口量已经远远超过我国承诺的配额。这样就带来巨大压力，美国和其他国家一直要求我国取消配额或提高配额，现在玉米明显突破配额，到底怎么办？而且玉米的配额一旦突破，国外会在小麦和大米配额方面同时向我们施加压力，这个度怎么把握好？

因此，在补充国内饲料供给不足方面，应多增加一些替代品的进口，比如大麦、高粱、木薯粉、玉米干酒糟等应该多考虑，既能满足国内饲料不足，也不至于太多冲击玉米的配额。

还要努力着手在国际上打造稳定可靠的食物供给链。

要跳出国际贸易一手交钱一手交货、一买一卖的传统买卖观念。ABCD四大国际粮油企业在国际上从来都不是一手交钱一手交货那么简单的粮食买卖，而是至少采取两大方面措施：

一方面，在全球粮源地大规模建设现代物流设施，包括建仓库、码头、专运线等大型基础设施，当地农民(农场主)看到投资这么多、建这么大的设施，摆出架势就是要收粮，感觉产出的农产品卖出去有保障，就敢于扩大生产、提高产量；

另一方面，给予农户的帮助比单纯购买粮食要多得多，他们为农民提供种子、化肥、农药、农用机械装备等生产资料的赊销，等收获后再将农产品卖给大粮商做折抵。从这个角度看，相当于大粮商付出了预购定金，解决了农户的融资难题。这些做法使大粮商将粮源牢牢掌握在自己手里。

我国现在很多粮食品种进口都是世界第一，但是没有买到过多少一手粮，所谓一手粮就是从农场主那里买的地头粮，只能在ABCD那里买到二手粮。我国为养好养肥那些国际大的粮油企业做了巨大贡献，原因是前述两项工作我们没有做。因此一定要转变观念。做国际大粮商应该做的事情，而不是做粮食的二道贩子。这样才能真正在国外建立起安全可靠的粮食供给链。

在构建人类命运共同体理念指引下，建立国外食物供给链。不能光顾自己，要营造多赢局面，对重要农产品重要的出口来源国要有这样的思想，要让利于这些出口国，能够和他们进行经济合作，实现共赢。

要把有些初级产品的加工让给人家，从投资到就业到税收到老百姓的收入。比如大豆的进口，改为榨油厂建到人家那里去，你就进口食用植物油和豆粕，对我们来说没有问题，对人家来说就增加了就业和税收。通过这样的办法，建立起我们稳固可靠的食物供给链。

总而言之，中国居民的食物需求必然还会增长，对于当前，我们既要有清醒的认识，绝不能因为口粮绝对安全就心里觉得天下太平，其实表面风平浪静，下面波涛汹涌，我国作为拥有14亿多人口的国家，如果运作不周全，要想保证食物供给安全不是那么容易的。既要清醒认识到当前食物供给方面存在的风险，又要有信心通过一系列的改革创新管理好这些风险，防范好这些风险，从而确保我国食物供给的安全。