确保粮食适度进口稳定与安全

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家粮食安全，先后提出了确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，推动了国家粮食安全理论、实践和制度创新，走出了一条独具中国特色的粮食安全之路。“十四五”规划和2035年远景目标纲要着眼于筑牢国家安全屏障、强化国家经济安全保障，把“粮食综合生产能力”列入经济社会发展的主要指标，明确提出“实施国家粮食安全战略”。可见，随着我国进入新发展阶段，确保粮食安全是统筹发展和安全、建设更高水平平安中国的重要基础和前提。

我国粮食供需呈结构性特征

近年来，我国粮食综合生产能力稳步提升。2020年我国粮食总产量为13390亿斤，连续6年站稳1.3万亿斤台阶，实现了历史性的“十七连丰”，人均粮食占有量超过470公斤，高于400公斤的国际粮食安全标准线。仅就小麦、大米、玉米和大豆四大品类而言，粮食供需结构性特征明显。我国小麦和大米实现了基本自给，储备库存充裕，进口主要用于品种和结构调剂，但玉米和大豆供需缺口逐渐扩大。2017年以来，我国玉米的平均自给率为95%，2020年缺口为0.22亿吨，进口量占国内消费量的比重为5.78%；我国大豆的自给率仅为15%左右，产需缺口由2018年的8603.3万吨，进一步扩大到2020年的9990万吨，随着饲料、工业用粮等加工需求的增加，对国际市场的依赖程度不断提高。2020年，我国粮食进口超过1.4亿吨，其中大豆进口超过了1亿吨，玉米和大豆进口占比达78.27%，进口量同比分别增长135.7%和13.3%，成为我国粮食安全的主要风险点。正常贸易条件下，我国30%—40%的大豆进口、15%的玉米进口均来自美国，60%左右的大豆进口来自巴西，进口来源国的高度集中更加剧了“受制于人”的风险。同时，我国粮食进口高度依赖海洋运输，受制于马六甲海峡以及巴拿马运河、苏伊士运河等咽喉要道，粮食进口面临较高“卡脖子”的风险。此外，随着国内消费结构的转型升级，我国玉米和大豆的对外依存度还将进一步上升，对粮食供应链的稳定性提出更高要求。

与此同时，全球粮食贸易总量有限，粮食供给潜力存在差异。据美国农业部数据显示，近四年来全球玉米库存持续降低。由2017—2018年度的3.4亿吨下降到2020—2021年度的2.9亿吨；库存消费比由31.22%下降到25.12%。近两年来全球大豆库存大幅降低。由2018—2019年度的1.14亿吨下降到2020—2021年度的0.84亿吨；库存消费比由33.02%下降到22.55%。联合国粮农组织于2021年6月发布的《粮食展望》报告显示，当前国际粮食价格仍处高位，今后一年内全球粮食贸易仍活跃。从短期看，粮食价格高企使得我国粮食进口的成本大幅攀升；而从长期看，受新冠肺炎疫情全球蔓延、国际资本投机炒作和全球流动性泛滥等因素影响，世界玉米和大豆价格可能会延续上涨趋势，并进一步加剧通胀预期。这些方面将对国际粮食供应链的稳定与安全、对我国粮食供应的自主可控产生较大影响。

切实优化国际粮食供应链

在新发展格局下，构建“更高层次、更高质量、更有效率、更可持续”的粮食安全保障体系，需要充分发挥我国粮食综合生产优势，完善安全可控的国内粮食全产业链供应体系。同时积极推动粮食领域国际交流与合作，充分发挥粮食适度进口的保障作用，增强对全球粮食资源的优化配置，尤其要保障国际粮食供应链稳定与安全。

第一，优化粮食供应链格局：从粮源地集中到多元化布局。积极利用不同国家和地区的农业资源，因粮施策，梯度布局进口粮源地，拓展国际粮食供应链。一是深化与南美、澳洲、东欧、东南亚等传统粮源地合作，提升国际粮食供应链的稳定性。二是以我国大型粮企为主体，扩大对外投资规模，加强与哈萨克斯坦、俄罗斯、乌克兰、罗马尼亚等国家，特别是“一带一路”沿线国家的粮食产业合作，提升粮食进口潜力。三是强化与黑海地区、亚洲新兴市场国家的农业生产和技术合作，提高谷物、大豆的生产供应能力，通过全球粮源地战略布局，加快建立稳定、多元的粮食供给走廊。

第二，完善粮食供应链体系：从产品思维到供给系统再造。一是加快粮食全产业链全球布局，积极培育我国大型跨国粮食企业，探索开展粮食生产、仓储、加工等跨国经营。通过贸易合作、产业投资等多种形式，拓展国际粮食供应网络。二是提高粮食供给系统的掌控能力。依托现有的国有大型跨国粮食企业，积极参与国际粮食期货市场，增强利用风险管理工具规避风险的能力。同时以控制成本为重点，加大国际农产品市场的开发力度，增强对境外粮食市场价格、粮食供给系统的掌控能力。三是强化国际粮食供给系统的保障能力。增强对国际粮食市场供需和贸易情况的监测预警，灵活运用关税、配额、技术性措施等手段，调控贸易品种、贸易量和贸易格局，全面把控粮食供应链风险，提升应对国际粮食供应危机的反应能力和处置能力。

第三，创新粮食供应链模式：从“单兵作战”到多链协同。一是加快开拓国际粮运通道。在挖掘和提升现有海运能力的同时，依托中欧班列等进一步开拓国际物流通道，鼓励跨境运输企业建立合作联盟，构建便捷高效、稳定持续的国际粮运体系。二是大力推进物流功能多元化。在主要粮食出口国建立健全粮食物流系统，双方可合作建设港口枢纽、海陆通道等交通基础设施，完善粮食采购、仓储、运输和配送等功能，形成稳定流向和流量的粮食物流通道。三是加快建立国际物流信息管理系统。推进粮食物流信息数字化、智能化建设，准确掌握国际粮食贸易和物流情况，加强风险防控，提升粮运效率。

第四，增强粮食安全治理：从合作共赢到全球共治。一方面，加快与粮食综合生产相关的公共服务“走出去”。加大对发展中国家农业生产资金、技术、装备等投入力度，改善其农业基础设施，提升其粮食生产和供给能力。另一方面，积极参与世界粮食安全治理。维护全球多边贸易体制，加强南南粮食经贸合作，推进与联合国粮农组织、开发计划署、世界粮食计划署等国际组织或机构的合作，共同打造国际粮食合作新平台，推进全球农业可持续发展。完善对外农业援助体系，促进农业资源要素的合理配置，提升我国在全球粮食安全治理中的话语权和影响力。

（作者单位：杨刚强 王海森武汉大学区域与城乡发展研究院）