从公共卫生事件到粮食安全——

由新冠肺炎疫情引发的相关问题思考

2020年对全球经济注定是极为艰难的一年。中国经济与全球经济同时面对大考，而对中国经济更具挑战性。一方面，2020年是决战决胜全面建成小康社会的关键一年，也是打赢脱贫攻坚战的收官之年，具有经济社会发展阶段的标志意义。另一方面，突如其来的新冠肺炎疫情从社会领域伸延到经济领域，极大地增加了实现目标任务的不确定性，而对农业农村经济发展而言，无论从短期运行抑或是长期趋势来看，影响都是全面而深刻的。

一、新冠肺炎疫情对农业农村经济影响深远

今天看来，新冠肺炎疫情已经是一场全球性危机。尽管早期疫情对中国的影响是社会生活大于经济生产，城市大于农村，非农产业大于农业本身。但随着疫情在全球持续蔓延，近期不少粮食出口国对粮食限制出口，疫情已由单一的公共卫生事件波及粮食安全，危机表现出全面性与深刻性的显著特征。从全面性看，疫情对全球经济、政治、社会和贸易影响无所不及。从深刻性看，疫情在全球的蔓延扩张，导致全球经济下行风险加剧，不稳定、不确定因素显著增加，从而引发关于全球经济一体化是否持续的大讨论。这种疫情影响的全面性和深刻性构成了观察中国农业农村经济运行的大背景。

事实上，新冠肺炎疫情在中国已取得了阶段性防控的重大成效。从全国范围看，正处于常态化防控的阶段。然而从全球形势看，疫情仍在持续之中，发展和后续反应远未结束，而全球性防控艰难又给中国巩固疫情防控成果带来巨大压力。

疫情对中国农业农村经济的深度影响，表现在三个方面：

1．从社会到经济。作为突发事件，新冠肺炎疫情发生初期在城乡、产业、区域之间的影响有明显的轻重之分。为了有效阻断疫情传播，全国城市都采取了严控交通、居家隔离以及企业延迟开工等做法，而农村也选择了封村封路，严控人员随意流动，从而有效遏制了疫情在农村蔓延。但与此同时，农产品流通、正常的农业生产经营活动由消费端迟滞上溯到生产端，负面影响已成定局。不仅波及农业生产经营活动，而且传导累及上游农资生产供给企业。绝大多数省市一度全部或部分关闭活禽交易。有关资料显示，今年上半年肉鸡预计减产21％，水产交易也低迷，1-3月多省压塘量比上年高50％，时令水果蔬菜产地销地价差高达数倍，而农资企业开工不足，1-2月磷肥产量130.5万吨，同比下降26％，严重影响了农业农村经济的正常运行。

2．从农业到农民。假如中国仍处于传统农业阶段，经济活动有封闭性，疫情影响绝对范围可控、损失有限。然而在工业化城镇化大发展、城乡要素大流动的背景下，疫情的影响远远超越农业生产经营范畴，从而给农民带来两方面影响：一是影响非农就业。2019年农民工外出数量已达2.91亿，其中外出农民工为1.74亿。尽管最近一个时期，各级政府动员了一切积极因素，加大了外出农民工返岗复工的力度，但到3月中旬，外出农民工返岗只占正常年度的80％。更值得关注的是，返岗到岗并不等于正常开工复产，相当比例农民工到岗不能复产，实际处于失业半失业状态。二是影响农民收入。2019年中国农民可支配收入构成中，工资性收入和家庭经营收入分别占41.1％和36％，是农民收入最重要的组成。粗略计算，按2019年农民工月平均工资4055元计算，2.91亿农民工减少1个月工作时间，将影响农民工工资总额约1.2万亿元，平摊到按常住人口计算的全国5.5亿农村人口总量上，每个农民将因此减少收入2000元左右，若再加上家庭经营因疫情减少的收入，今年农民增收将面临巨大挑战。

3．从中国到全球。观察今天中国农业的发展现状，有两个大背景不可忽视：一是农业与国民经济各产业紧密相连；二是中国农业与全球各国农业紧密相关，国民经济增长质量影响农业农村经济运行外部环境，全球农业发展波动影响中国农产品供需平衡。关于今年国民经济运行和发展态势，最近一个时期方方面面都有不同的分析和判断。而增长速度的快慢传递到农业产业，坦率地讲，由于粮食等基本农产品消费弹性不大，因而对农产品总量平衡影响程度有限，但对农产品品种品质结构影响深刻。换言之，经济增长速度放缓，城乡居民收入减少，对多元化、高端化、品牌化农产品消费需求降低，最终会波及农业供给侧结构性改革成果。而由于疫情传递，叠加全球农业不稳定预期，部分国家恐慌性限制粮食和其他重要农产品出口，势必引发消费者恐慌性囤积粮食和其他食品。疫情引发的公共卫生事件传导，造成对粮食安全的担忧成为必然。

因此，从全球范围来观察，新冠肺炎疫情仍在持续中，由于中国经济与全球经济紧密相连，中国农业与全球农业紧密相关，这种突发事件导致的社会危机，发展阶段导致的不确定性，城乡互动导致的关联性以及产业融合带来的传导性，波及农业农村经济运行，有的影响已显现，有的正在显现，还有的尚无法预见，迫切需要我们对中国农业农村经济未来发展趋势有一个比较清晰的认知。

其一，疫情增加了农业农村运行的不确定性。疫情影响从农产品流通领域到生产经营环节，从影响农民充分就业到影响农民收入，最后可能会波及脱贫攻坚质量和小康社会的成色，新的挑战不可低估。

其二，疫情需要强化对农业农村相关重大问题的判断。现阶段疫情在中国得到有效控制，但在全球持续蔓延，由公共卫生事件到粮食安全，进而引发产业安全和贸易安全，产业安全引发就业安全，就业安全引发收入安全，一连串重大问题的波动串连，需要认真加以研判。

其三，疫情凸显出危机管理的极端重要性。疫情的发生、发展和蔓延，从社会生活影响到经济生产，从农业影响到农民和农村，既表现出非常态事件导致的危机传导性，也折射出随着中国经济发展进入高收入阶段，城乡融合度加深以及产业关联度增加带来的挑战性凸显，需要强化危机管理。

二、需要高度关注的几个重大问题

新冠肺炎疫情影响全面而深刻，在很大程度上改变和推翻了人们先前对全球经济社会发展趋向的基本判断。从疫情对中国农业农村的短期影响和长期趋势看，有几个相关重大问题，需要认真讨论和研判。

1．产业安全。疫情发展和防控到今天，大家对农业最关注的还是农产品生产与供给问题，其中重中之重是粮食安全问题，即在非常态事件出现和蔓延过程中，事关生存的粮食总量是否安全可控。对这个问题的观察和回应集中在三个方面：一是粮食生产能力。改革开放40多年，中国农业最大的成绩就是依靠自己的资源和自己的供给解决了自己的吃饭问题。2019年中国粮食总量达到历史最高水平6.64亿吨，14亿中国人口，人均占有粮食474公斤。这不仅大大超过全球人均粮食占有350公斤左右的水平，也高于国际公认的人均400公斤的粮食安全线标准。尽管按中国包括豆类、薯类在内的粮食概念计算，这些年大豆自给率只有15％左右，但我们坚守“谷物基本自给，口粮绝对安全”的战略方针，包括水稻、小麦、玉米三大谷物的自给率一直稳定在95％以上。而作为口粮的水稻、小麦进口量年度间从没有超过中国粮食产出总量的1-2％，自给率高达98％以上。中国人要把饭碗端在自己手里，中国人的饭碗要装自己的粮食，对此，我们具有足够的底气。二是粮食储备能力。中国高度重视粮食储备，特别是最近几年，从中央到地方建立了完善的粮食储备和应急保障体系，储备标准大大高于联合国粮农组织提出的17-18％的安全水平。特别是从2014年开始，国家按照“产区保持3个月，销区保持6个月，产销平衡区保持4个半月”的市场供应量要求，增加地方粮食储备。同时要求大中城市建立确保满足当地10-15天的米面油成品储备制度。事实上，稻谷和小麦的库存大体相当于全国人民一年的消费量，粮食储备能力有根本保障。三是重要农产品保障能力。当然，除了粮食以外，城乡居民对其他农产品还有多元化需要。这次疫情发生初期，无论是肉奶蛋等畜禽产品，抑或是蔬菜水果等菜篮子产品，由于流通受阻，产地价格急剧下跌，销区价格急剧攀升，部分农产品产销失衡现象客观存在，从而警示我们在农产品储藏运输设施和条件建设上，既要有能力保障农产品多元化供给，更要有相应的应急调控和调运机制，满足市场供给，规避市场波动，稳定价格，稳定市场，稳定预期。

三个能力是中国确保粮食安全的最大底气。但必须清醒地认识到确保国家产业安全特别是粮食安全，并做到长治久安，不仅有短期矛盾，也有长期挑战。一是资源困境。中国人多地少水缺的基本国情农情客观存在，且后备农业资源不足，农户数量多，户均农业经营规模小，劳动生产率、土地产出率、资源配置效率都不高，大国小农的格局将长期持续。二是科技困境。中国粮食单产水平不高，水稻、小麦、玉米、大豆单产只有世界先进水平的63％、65％、54％和52％，尖端农业科技缺失，基础性农业科研水平距发达国家尚有明显差距。三是市场困境。粮食生产成本高、效益低，资源性农产品在全球缺乏竞争力，农民种粮积极性不高。此外，在“四化”同步发展要求下，从农业发展外部环境看，工业化、城镇化与农业现代化发展不同步，土地、劳动力、资本等资源要素配置在城乡间失衡。从农业发展内部看，粮食产业与其他产业之间结构性矛盾突出，总量、质量、品种结构调整难以兼顾。从全球农业角度看，最近几年全球贸易一体化往往受到非经济因素影响，单边主义、保护主义盛行，而此次疫情更加剧了全球市场动荡和粮食供需失衡，引发了其他大宗农产品进出口贸易限制，带来了全球化风险。

2．就业安全。疫情对就业影响因产业不同，影响程度差别甚大。从国民经济整体运行观察，尽管对第一产业就业影响不大，但对非农就业影响十分明显，特别是与城市居民相对稳定就业相比，农民工就业更加困难。这主要表现在农民工无论外出务工，抑或在本地就业，就业岗位主要在中小企业、非正规部门，就业产业主要是第三产业，在第三产业就业的农民工占农民工总数的60％以上。工信部统计数据显示，2018年底中国中小企业的数量3000万家，个体工商户数量7000万家。近期，清华北大对995家中小企业联合调研表明，受疫情影响，33％的企业只能维持2个月运转，34％最多能维持1个月。因此，无论从企业性质来看，抑或从产业类型看，疫情对农民工就业影响甚大。全国农村固定观察点对346个村调研发现，到3月6日，返岗农民工比例比去年同期下降37％。劳务输出大省四川今年一季度有50-60％农民工返岗困难。美团研究院的研究表明，近期城市服务业复工比例只有35％，超过60％的企业处于停工状态。特别是随着疫情在全球的蔓延，除食品、医药以外的企业基本处于停工半停工状态。这对在外向型企业就业的农民工更是雪上加霜。再加之多数农民工缺乏有竞争力的职业技能，返城不一定能找到工作，而有工作不一定能拿到足额的工资，失业半失业将成为常态。

就业问题十分重大。改革开放40多年来，伴随着国民经济快速增长以及经济结构的持续优化，尽管中国人口总量和劳动力总量不断增长，但从事农业产业的劳动力和比例持续下降。大量富余农村劳动力外出务工，不仅支撑了国家工业化对劳动力的需求，而且使留在农业内部就业劳动力的生产效率不断提升。1978年GDP总量构成中，第一产业增加值为27％，同期从事第一产业的劳动力为70.5％。而2019年GDP构成中，第一产业增加值下降到7.1％，同期从事第一产业的劳动力下降到26％，平均每年减少1个百分点。与此同时，2002年从事第一产业的劳动力总量达到3.66亿人的峰值后，从业人员开始下降，到2008年减少到2.03亿人，平均每年减少1000万人。一二三产业的劳动生产效率也由1978年的1∶7∶5调整到2018年的1∶3.8∶4.5，第一产业劳动生产率提升超越了二三产业的劳动生产率。工业化、城镇化吸纳解决了沉淀在农业内部的富余劳动力，并刺激了农业机械化急剧发展，农业规模经营不断推进，新型农业经营主体不断涌现，农业现代化程度不断提升。而此次疫情对非农就业的影响，从长期趋势看，不仅可能会延缓工业化、城镇化进程，在农业内部对农业机械化应用、规模经营推进、农业经营职业化、农业劳动生产效率提升、一二三各产业劳动生产效率趋于平衡的农业现代化进程也会带来不利影响。

3．收入安全。统计分析表明，中国农民收入有两个鲜明特点：一是收入增长速度快慢与国民经济增速高度相关。最近几年相关系数高达0.8以上。二是农民收入年度间增速波动大，受外部环境影响明显，并非呈线性增长态势。而今年GDP增速下滑已成定局，这种由于产业发展影响导致的就业不充分，对农民而言，最终的结果就是收入不稳定和不安全。2019年中国农民人均可支配收入达到16021元，比上年增加6.2％，提前一年实现了党的十八大提出的农民收入翻番目标。但缩小城乡居民收入差距，实现共同富裕目标一直是中国农业政策聚焦的目标选项，而疫情最明显的影响，就是抑制了农民收入的持续增长态势。事实上，农业农村部研究表明，今年由于农民工外出务工受阻叠加上家庭经营收入受损，一季度农民收入负增长已成定局。如何进一步改善外部环境，促进农民工返岗复工复产，增加就业收入，如何在农业内部吸纳农民就地就近就业增加收入，以及应对疫情挑战，实现高质量的脱贫致富，都要求我们高度关注农民收入增长问题，确保农民收入增速不出现断崖式下跌，特别是确保全年农民收入不出现负增长，避免城乡居民收入差距再度扩大，应成为制定出台相关政策的根本着眼点。

增加农民收入，缩小城乡居民收入差距是衡量建成高质量小康社会的重要指标。事实上，从农业农村经济全面发展的要求看，改革开放以来，农民收入一直保持持续增长的基本态势，但相对于国民经济以及农业农村其他方面发展而言，农民收入增长状况并非令人满意。一是1978年城乡居民收入差距为2.56∶1，而2019年仍为2.64∶1，40多年城乡居民收入差距不仅未见缩小，反而扩张。二是最近几年中央反复要求农民收入增速实现“双超”，既超GDP增长速度，又超城镇居民收入增长速度。在此要求下，总体上看，农民收入增长速度不仅高于城镇居民收入增速，而且城乡居民收入差距也由差距最大的2009年的3.33∶1缩小到2019年的2.64∶1，但近年来城乡居民间收入差距缩小的态势有所放缓。此次疫情对城镇居民收入一定会带来不利因素，但对农民收入影响更大。倘若农民收入出现断崖式下跌，不仅会再次加大城乡居民的收入差距，而且会影响到小康社会成色，对下一步实现差距缩小，进而实现城乡居民收入均等化的愿景形成更大的压力。

4．贸易安全。传统农业不会出现所谓贸易安全问题。然而现阶段中国已是全球农产品最大的进口国，2019年中国农产品贸易额再创历史新高，达到2301亿美元，其中进口1510亿美元、出口791亿美元。作为全球最大的农产品进口大国，最近几年中国农产品进出口贸易有3个大的特点：一是进口农产品数量越来越大，品种越来越多；二是随着中国GDP总量和人均收入水平提升，对高端农产品需求旺盛，原来具有相对出口竞争优势的农产品，现在由于自身需求增长，出口量减少。比如水产品在前几年一直是中国最有竞争力的创汇产品，顺差常年超过100亿美元，但2019年贸易顺差减少到20多亿美元。水果前几年进出口呈顺差状态，2018年开始出现逆差。三是蔬菜、茶叶等成为有出口竞争力的农产品。一方面进出口农产品满足了中国城乡居民对农产品多元化，特别是高端化需求，另一方面进口农产品对外依存度提升，增加了贸易安全的不确定性。此次疫情对全球农业一体化格局是一记打击，从出口来看，中国有优势的蔬菜、茶叶、养殖型水产品，由于贸易渠道受阻，出口会受影响，出口贸易主体经营困难；从进口来看，粮食、油料以及其他大宗农产品出口国的出口限制和关税提升，导致进口预期不稳。因此，农产品进出口贸易不确定性成为大概率事件。

农产品依托国际国内“两种资源，两个市场”，一直是实现中国农产品充分供给的保障条件，也是中国农业参与国际分工，不断提升农业竞争力的必然选择。但是，加入世贸组织以后，相对于国民经济其他产业在全球贸易竞争中的发展机遇，农业产业的挑战和压力一直不减。疫情蔓延极大地增加了进口农产品风险，实现农产品供需平衡面临新的挑战。

概而述之，新冠肺炎疫情对中国农业农村经济的影响尽管初期产生于需求端，进而延伸到农业生产经营领域，但中后期对供应端的冲击尚未完全显现，确保农业农村经济健康运行，需要有妥善的应对之策，这是必须有所考量的。

三、确定应对疫情影响的基本思路

中央反复强调要一手抓疫情防控，一手抓经济社会的持续推进，要坚持底线思维，坚持在常态化疫情防控中，加快推进生产生活秩序全面恢复，力争把疫情造成的损失降到最低限度，努力完成全年经济社会发展目标任务，确保实现决战决胜全面建成小康社会，决战脱贫攻坚目标任务。农业农村经济健康可持续运行对实现预期目标要求意义重大，对此，需要立足国民经济健康运行要求和全球经济一体化背景，思考中国农业农村健康可持续发展的短期之策和长期思路。

1．对形势发展保持足够清醒的认识。新冠肺炎疫情作为突发事件，在不长的时间内，从公共卫生事件到波及全球政治、经济、社会、贸易，发展之快、影响之大，超越绝大多数人的想象。而对中国农业农村经济的影响，从农产品流通领域影响到生产领域，从畜禽水产业影响到种植业产业，从农业影响到农民农村，从就业影响到收入，从生产影响到贸易。在这样变化不定的形势下，既要保持足够的定力，更要及时考虑对预期实现的短期目标做适度调整，加大弹性空间，并留有与长期目标相衔接的茬口，以五年、十年为硬目标，务必完成，以一年、两年为软约束，可适度调整，完善农业农村经济发展相关重要指标的设定和实施。如何在“四化”同步要求下，补齐现代农业短板，如何提升中国农业竞争力，方针、路径、目标、任务既要坚守，更要善于灵活处理阶段性变化要求。

2．要有应对经济增长速度变化的忧患意识。经济下行对农业农村的影响是全面的。一是考虑对农业的影响。既要坚持对农产品特别是粮食总量安全的要求，也要有应对高端化、品牌化农产品需求减弱的预案，进一步完善农业供给侧结构性改革的阶段性目标。二是考虑对农民的影响。需要高度重视农民就业增收问题。国家近期出台和准备出台的财政、税收、金融信贷、基础设施建设等重大政策，既要考虑保增长，更要考虑保民生，要面子、更要里子，要好看、更要好吃。特别是脱贫攻坚的目标丝毫不能放松，对农民收入增速减缓、城乡居民收入差距再度扩张保持高度警惕。三是考虑对农村的影响。充分考虑城乡、工农、区域之间客观存在的二元结构，强化公共基础设施建设的重点区域要放在农村，重点项目要放在农业，重点群体要放在农民，把有限的财力、物力用于加快补齐农村基础设施短板，解决农民在医疗卫生、教育、社会保障方面的民生问题。在防控疫情过程中，缩小城乡二元差别，填补城乡二元结构鸿沟。

3．采取有力措施解决重大问题。一是进一步夯实农业基础。新冠肺炎疫情给我们最大的启示就是粮食安全，进而产业安全的主动权要牢牢掌握在自己手里。否则一旦出现非常态事件，谁也救不了我们，谁也不可能救我们。粮食安全是中国生存发展的国之重器，对此要有足够清醒的认识。“谷物基本自给，口粮绝对安全”的方针任何时候都不能动摇。坚持粮食生产省长负责制，18亿亩耕地红线，17.5亿亩粮食播种面积，8亿亩稻谷、小麦口粮播种面积，到2022年建成10亿亩旱涝保收高标准农田的目标任务必须完成。粮食从中央到地方的储备能力和调运能力必须进一步增强，田里要有粮，库里要有粮，碗里也要有粮。二是最大限度实现农村劳动力充分就业。贯彻落实中央要求，一方面通过减免税费、提供优惠信贷、发放特别国债扶持中小型企业，扶持非正规部门，扶持第三产业，扶持实体经济，把扶持企业生产经营和产业发展视为扶持农业农民发展，进一步完善农民工外出务工环境。一方面以实施乡村振兴为抓手，以促进农民就业增收为目标，通过一二三产业融合发展，延长产业链，发展新产业、新业态和富民乡村产业，增加农民在农业内部就业的规模容量，最大化降低农村劳动力不充分的就业状态和失业风险。三是千方百计增加农民收入。应对收入危机最好的办法，就是采取非常规的办法，中西部地区由中央负责，东部地区由地方政府负责，给农民群众发放一次性收入补贴，对贫困农民要加大给钱给物的支持力度。同时，要制定农民收入增长计划和防止农民收入下滑的预案，特别是通过增加农民工失业补贴、发放消费券等多种方式，调整国民收入初次分配和再分配格局，使农民收入不低于GDP增长速度和城镇居民收入增长速度。努力保持农民收入增长势头不发生逆转，缩小城乡居民收入差距，为实现共同富裕奠定坚实基础。四是坚持对外开放方针不动摇。在严防死守粮食总量安全和口粮绝对自给的前提下，继续秉承“两种资源，两个市场”的思路，扩大增加农产品进出口国家和目的地，特别是强化农业“一带一路”合作共享共赢理念。要全球化，而不是孤立化，降低贸易风险和不确定性，确保中国农产品供给数量充足，品种多元，最大限度满足中国城乡居民对农产品多元化、差异化、高端化和绿色化需求。

4．重中之重在于目标任务要求的落实。中国是富有东方文化传承的国家，组织能力、动员能力和执行能力在全球堪称范例，此次新冠肺炎疫情在最短的时间内得到有效防控就是最好的证明。现阶段无论是有关经济社会发展的长期目标和阶段性任务，抑或是应对疫情出台的若干政策措施，应该讲已覆盖了经济社会发展各个领域，既表达了政府意志，也回应了人民群众的诉求。但无论是从维持农业农村经济健康可持续发展的要求来推进，抑或是从应对疫情的近期措施来审视，重中之重还是在于各项目标任务要求的真正落实到位。为此，一是要加快构建农业农村经济常规运行与应对经济社会突发事件处置办法相结合的管理体制，强化常态管理与危机管理相结合的监测预警机制。换言之，当前确保农业产业安全，刺激农民充分就业，增加农民收入，维护农产品国际贸易秩序的措施要与乡村振兴战略目标相衔接，与脱贫攻坚后续政策出台相衔接，与正在研究制定的“十四五”农业农村发展规划相衔接。二是建立完善各项目标任务要求落实监督机制。坦率地讲，近期无论是常规政策，抑或是应急举措，出台的若干政策目标很明确，任务很具体，但关键在于抓好落实。实践中看，目标任务要求从中央落实到基层，层层加码的也多，层层弱化的也不少，但最终完成效果如何一直缺乏科学的研判标准。对此，要认真研究加以改进。

从单一的公共卫生事件到全球经济社会动荡，新冠肺炎疫情是一场突如其来的危机。如何转危为机，保持农业农村经济与国民经济同步健康运行，是历史赋予我们的使命，也是对我们治理能力的检验。我们没有退路和别的选项，唯有勇往直前争取最终的胜利。

（作者单位：清华大学中国农村研究院）