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提高农业保险保障水平 护航现代农业发展

2017-07-03 09:49:37 来源:农民日报 作者: 编辑:汤琴

  自2007年中央财政农业保险保费补贴试点开始,中国政策性农业保险已经走过十年的历程。十年间我国农业保险快速发展,在保费收入、保障范围和参保农户数量等指标上都取得了令人瞩目的成绩,不少地区还通过补充保额保险、价格保险、收入保险、“保险+期货”、“农业保险+信贷融资”等多种方式创新,进一步拓展农业保险服务功能,为现代农业发展提供多样化、多层次的风险保障。农业保险已经成为我国农业风险管理体系和农村金融体系中不可或缺的组成部分,在促进现代农业发展、保障国家粮食安全和增加农民收入方面发挥了越来越重要的“防火墙”和“安全网”作用。但同时,保障水平不高,农业保险“不解渴、不顶用”也一直是各方反映的焦点问题之一。特别是不能满足新型经营主体日益增长的风险管理需求等问题,严重制约了农业保险作用效果的发挥。如何提升我国农业保险保障水平,应探寻更有针对性的发展思路和实施路径。

  我国农业保险保障水平的现状与问题

  农业保险保障水平是指农业保险所能为农业生产者或农业产业提供风险保障的程度,如果以农业保险保额对农业产值的覆盖水平来衡量,我国农业保险保障水平从2008年的3.67%增长到2015年的17.69%,年均增长率达25.24%,为农业持续稳定发展提供了有力保障。关系国计民生的重点农作物品种都得到了较好的保障:种植业中,棉花保险保障水平达到44.63%,三大粮食作物平均保险保障水平21.08%,油菜保险保障水平为15.46%,大豆和糖料作物分别达到13.22%和12.3%;养殖业中,奶牛保险和生猪保险的保障水平较高,分别为8.59%和7.14%,但与种植业主要品种保险保障水平相比还存在较大差距。

  在保障水平持续提升的同时,我国农业保险保障还存在一些结构性问题:一是农业保险保障水平的提升主要依赖于承保覆盖面(即保障广度)的扩展,但农业保险单位保额对农产品成本或收益的覆盖水平(即保障深度)依然较低且呈下降态势,已成为我国农业保险保障水平的最大短板。以三大粮食作物为例,小麦、水稻、玉米农业保险承保规模覆盖率已超过70%,但亩均保额仅能勉强覆盖其亩产值的1/3,一旦发生灾害,保险赔付对农业损失、生产经营者收益的补偿能力有限。二是农业保险保障水平区域发展不平衡,农业大省保险保障水平反而更低且增长乏力,农业保险和农业产业发展的契合程度有待加强。三是农业保险保障的产业结构不均衡,总体呈现“种强养弱”的格局,也即种植业保险保障水平一直高于养殖业。而从具体特点上看,种植业保险保障广度高于保障深度,养殖业保险虽然保障深度也不高,但其保障广度比保障深度更低。四是不同作物保险的保障水平差距较大,关系到国计民生的大宗农产品风险保障基本得到覆盖,但种植面积(或养殖规模)略小的品种,如花生、甘蔗、肉牛、肉羊等,保障水平还非常低。

  有的放矢,提高农业保险保障水平

  第一,强化保险保障广度优势,因地制宜补足农业保险保障深度“短板”。在“保基本、广覆盖”的政策导向下,我国农业保险保障广度扩展较快,但也应该看到,随着部分农产品保险覆盖率达到较高水平,保障广度继续拓展空间已经越来越有限。例如近年来粮食作物保险保障广度同比增速已明显放缓,这就要求我们必须从保险保障深度上寻求突破,提升农产品保险保障水平。不过在具体路径的选择上,不同地区应根据农业保险发展的不同阶段因地施策,对于我国大多数省份来说,农业保险保障广度拓展已经有一定基础,未来则应在保障深度的拓展上做足文章,但对于保障水平偏低的省份来说,拓展保险保障广度仍是现阶段的首要任务。

  第二,分业施策,推动种植业“提标”、“增品”,养殖业“扩面”、“增品”。尽管保险保障深度不足是种、养两业保险保障水平的共同短板,但更具体的看,种植业保险保障广度高于保障深度,当前最主要问题是保障深度不足;养殖业保险保障深度高于保障广度,当前最主要问题是规模覆盖率较低。因此中央提出的“持续推进农业保险扩面、增品、提标”要求,体现在种植业和养殖业保险保障水平的提升要采取不同的针对性政策:种植业保险发展的重点是提高农业保险保额,开发蔬菜大棚、水果、蔬菜、中药材等未被列入中央补贴但又是地方农民主要经济收入来源的特色农产品险种,更加关注新型农业经营主体更高层次、多元化的风险管理需求,也即从“提标”和“增品”上提升种植业保险保障水平;养殖业保险发展应结合产业生产特点,优化承保理赔流程,拓展畜牧业承保覆盖率,同时重点针对西部贫困地区发展特色畜牧业保险产品,以“扩面”、“增品”提高农业保险在支持畜牧产业发展、促进精准扶贫方面的贡献和作用。

  第三,完善补贴政策,加大对中部地区和产粮大省的支持力度。我国政策性农业保险保费补贴由各级财政分级承担,除中央财政补贴部分外,省市县均需要给予相应的配套补贴,农业保险保障水平的提高也意味着基层财政配套压力更大。在我国农业大省往往是财政小省,对中央财政保费补贴的配套能力相对较差,也缺乏雄厚的财政实力开展地方特色农业保险产品,这就使得最需要农业保险保障的地区农业保险工作的开展反而更受限制,导致农业保险保障水平发展的不平衡。提升我国农业保险保障水平需要完善补贴政策,一方面增加保费补贴的弹性,通过保费补贴比例的差异调动地方政府和农民参保的积极性;另一方面要加大对中部地区和产粮大省的支持和保费补贴力度。

  (李越 王克 张峭 作者单位:中国农业科学院农业信息研究所)

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